«Не стоит пугаться появления досудебной стадии»

14 Мрт 08.17 3794

Интервью Владимира Плигина о новом КоАП

Фото: Сергей Фадеичев/ТАСС

Фото: Сергей Фадеичев/ТАСС

— В Госдуме завершился цикл обсуждений проекта нового Кодекса об административных правонарушениях перед первым чтением. Каковы результаты?

— Да, 12 февраля завершены основные заседания рабочих групп в Госдуме, на которых обсуждался проект новой редакции КоАП. До этого проект обсуждался на ученом совете Института государства и права Российской Академии наук, в ряде общественных организаций. Особенностью обсуждения в рамках рабочих групп стало то, что анализировалась предметно каждая из 51 глав предлагаемого документа, каждая отдельная статья.

Естественно, участники обсуждений, а их было от 60 до 150 человек, высказывали различные мнения в отношении предлагаемой редакции. Некоторые из них заключались в том, что, возможно, документ не нужно принимать вовсе, поскольку в настоящее время готовится законодательство о контроле и надзоре. Не исключено поэтому, что в этой части новый КоАП в дальнейшем придется менять. В то же время звучали и положительные оценки. Они были связаны с тем, что обилие изменений в законодательстве и предложений по изменению действующего КоАП (только в комитете в настоящее время их более ста) сделали его рваным, непоследовательным... Где-то санкции не выверены, многие составы требовали уточнения. Нужно учитывать изменения регулятивного законодательства. Требуют учета правовые позиции Конституционного суда. Поэтому комитет считает, и большинство специалистов в ходе обсуждения нас в этом поддержали, что новый кодекс необходим.

Целью обсуждения фактически было выработать основу для подготовки законопроекта уже ко второму чтению. Мне кажется, что с этой задачей мы справляемся. В ходе обсуждений мы получили исключительно ценный материал, который будет систематизирован и проанализирован. Более того, мы договорились с участниками обсуждения о совместной доработке ряда статей. Многие замечания будут отражены в заключении комитета и учтены при подготовке ко второму чтению. Думаю, когда будет подготовлена промежуточная редакция второго чтения, мы ее опубликуем для всеобщего обсуждения.

2 марта под председательством Сергея Евгеньевича Нарышкина было проведено рабочее совещание, в ходе которого подведен промежуточный итог этой стадии работы над проектом, дана в целом положительная оценка проделанной работе, заданы основные направления доработки текста. Также была подтверждена необходимость в новом Кодексе.
 
— В ходе обсуждений высказывались сомнения относительно идеи разделить административные правонарушения на три категории: грубые, значительные и менее значительные. Звучало также предложение разбить их на две. К какому варианту склоняются авторы проекта?

— Действительно, звучали такие предложения. Но, как мне представляется, вряд ли будет поддержана идея не вводить категории административных правонарушений. Авторы законопроекта и большинство участвовавших в обсуждении проекта специалистов считают целесообразным их вычленение.

Речь идет не о произвольном введении того или иного понятия. Мы стремимся к тому, чтобы в условиях значительного разнообразия составов дать представление о том, какие правонарушения государство и общество считают более грубыми, какие менее. С помощью этих категорий мы хотим определить, что с точки зрения общественных интересов заслуживает более жестких мер пресечения и административного наказания за совершенное деяние.

Декриминализация от ВС РФ

Из Уголовного кодекса в административный отправятся несколько составов.

Читать далее

От категории будут зависеть и сроки производства по делам об административных правонарушениях, возможность административного расследования, срок давности привлечения к ответственности, сроки, которые будут иметь значение при оценке повторности совершенного деяния. А это важно, поскольку сейчас разработаны предложения о декриминализации ряда составов преступлений небольшой тяжести, если они совершены впервые. Если инициатива будет поддержана, то в дальнейшем будет оцениваться вопрос административной преюдиции. Повторное совершение правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к административной ответственности за аналогичное деяние, в отдельных случаях будет влечь уголовную ответственность, а значит, уже на стадии первичного привлечения к административной ответственности необходимо обеспечить такому лицу соответствующие процессуальные гарантии.

Что касается вопроса об уменьшении числа категорий с трех до двух — это вопрос дискуссионный.
 
— Человек, совершивший «декриминализованное» правонарушение при повторе рискует привлечением к уголовной ответственности. Но может минимизировать этот риск, если переедет в другой регион, ведь общероссийской статистики об административных правонарушениях, как выясняется, нет.

— Да, проблема статистики административных правонарушений есть. Этот вопрос был поставлен одним из наших уважаемых коллег во время заседания ученого совета ИГП. Мы действительно должны будем думать над тем, чтобы была некая база данных по привлечениям к административной ответственности. Она помешает избегать уголовной ответственности в случае повторных нарушений закона.
 
— В проекте нового КоАП предусмотрена такая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как «установление лица, подлежащего привлечению к ответственности». Ее суть сводится к тому, что уполномоченный составлять протоколы при наличии сведений о событии правонарушения будет обязан предпринять меры, чтобы установить нарушителя, если правоохранительные органы ранее откажут в возбуждении уголовного дела и не установят виновника. Представители МВД в ходе обсуждения проекта высказывались против такой меры и просили ее исключить из документа, настаивая на том, что в противном случае процесс усложнится, так как административное производство осуществляется изначально, когда лицо известно. Кроме того, представители МВД говорили о том, что установить нарушителя зачастую можно будет только путем проведения оперативно-разыскных мероприятий. Позиция министерства будет учтена при доработке проекта?

— Действительно, в рамках анализа административных наказаний ставился вопрос об их процедурно-процессуальном обеспечении. Он остался дискуссионным, и мы вернемся к нему в рамках подготовки проекта ко второму чтению.

Мы понимаем коллег из МВД: они действуют в настоящее время в достаточно жестких условиях, в том числе связанных с сокращением штатной численности. Поэтому, действительно, МВД неоднократно ставило вопрос о передаче ряда своих компетенций тем или иным органам. Кстати, другие федеральные органы встречали это с пониманием, и в целом ряде случаев они принимали на себя исключительную компетенцию, связанную с борьбой с административными правонарушениями.
 
— Кто будет искать, к примеру, человека, подозреваемого в краже на сумму до 10 000 руб., если сразу его личность не была установлена?

— Конечно же, МВД. Это во многом закономерно, как вы понимаете, исходя из характера правонарушения, о котором мы говорим.

— Если новый кодекс будет принят в нынешнем виде, арбитражные суды, разбирая дела об административных правонарушениях, будут руководствоваться уже не 25-й главой АПК, а КоАП. Почему авторы проекта изначально отдали предпочтение такому варианту?

— Эта новелла является одной из наиболее дискуссионных. Однако мы полагаем, что вопросы, связанные с судебным рассмотрением административных правонарушений, должны быть решены в рамках одного кодекса, и им является КоАП. Тем более что в его проекте точно определено, какие правонарушения будут рассматриваться арбитражными судами, в частности, налоговые, таможенные, антимонопольные. Поэтому, на взгляд разработчиков документа, такое решение целесообразно. Специалистам хорошо известно, что процесс, касающийся административных правонарушений, имеет свои особенности. Тем более, мы понимаем, что для всех иных ситуаций в настоящее время идет работа над единым Гражданско-процессуальным кодексом.
 
— Появляется дополнительная досудебная стадия обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностным лицом. Судья Верховного суда Анатолий Першутов в ходе обсуждения обращал внимание на то, что не во всех органах сейчас есть возможность организовать досудебный пересмотр постановлений. Кроме того, он опасался, что для граждан из глубинки новый порядок может создать трудности, так как придется ездить в областной центр, если вышестоящий орган находится только там. Обоснованны ли эти опасения? В каких федеральных органах ввести досудебный пересмотр постановлений будет сложно или невозможно?

— Должен вам ответить, что процессуальные вопросы оказались наиболее сложными. И эта статья также относится к дискуссионным. Мы по ней определимся в течение ближайших полутора-двух недель. Но тем не менее добавлю, что в целом ряде случаев введение досудебной стадии целесообразно. В ряде случаев вышестоящее должностное лицо, как представляется, будет принимать решения в пользу лица, подавшего жалобу, с учетом дальнейших перспектив дела и нагрузки на сотрудников соответствующего органа.

Что касается удаленности вышестоящих должностных лиц, эта проблема будет учитываться. В ряде случаев она может быть решена путем использования коммуникационных сетей, как это делается в судах. Уровень проникновения интернета позволяет это сделать. В случаях, когда такое решение невозможно, подходы к механизмам обжалования могут уточняться с учетом приоритетности права на защиту.

Я думаю, что не стоит пугаться появления досудебной стадии.

— Институт правовых исследований НИУ ВШЭ критиковал проект за такую санкцию, как ликвидация юрлица. Он ссылался на то, что нормы КоАП будут конкурировать с аналогичными положениям Гражданского кодекса. Какое решение принято относительно этой нормы?

— Вопрос остается очень дискуссионным. Думаю, мы воспользуемся тем периодом времени, который у нас есть до второго чтения, чтобы оценить характер этой меры. А пока обращу внимание на то, что она предлагается для крайне ограниченного характера ситуаций: создания юрлицом условий для торговли детьми или их эксплуатации, повторного изготовления, приобретения, хранения и распространения детской порнографии, оказания финансовой поддержки терроризму. Ряд моих коллег говорили, что нужно соотносить эту меру и с предложениями о введении уголовной ответственности юридических лиц. В рамках этих рассуждений санкция по ликвидации юридического лица, вполне возможно, будет носить адекватный характер.

Кроме того, нужно учитывать, что мы имеем дело с крайними ситуациями. Ни одного отзыва против введения ликвидации юрлица по этим составам не было. Поэтому, не останавливаясь на окончательной формуле, я хотел бы отметить, что у этой меры есть достаточно серьезные основания.
 
— По общему правилу, закрепленному в проекте нового КоАП, за грубое правонарушение для граждан максимальный штраф устанавливается в 100 000 руб. Тем не менее в статье, которая касается нарушений законодательства о митингах, записан штраф в 300 000 руб. Какую из норм будете исправлять?

— Одной из задач при работе над кодексом, кстати, было упорядочивание ст.3.5 действующего КоАП («Административный штраф»), которая уже сплошь состоит из исключений. Единичные случаи исключений допустимы, но они не могут носить массовый характер.

Хочу отметить, что в ходе работы произошла переоценка шкалы санкций по многим статьям. В рамках подготовки документа ко второму чтению мы вернемся к публичному обсуждению размеров санкций.
 
— В проекте предлагаются математические формулы для исчисления штрафов, к примеру, при совершении юрлицом грубого нарушения при наличии смягчающих или отягчающих обстоятельств предлагается вычитать или добавлять 1/8 разницы между максимальным и минимальным размером взыскания, предусмотренного статьей. Не сложно ли? Такие формулы исчисления размера штрафов будут сохранены?

— Напомню, и ранее существовали оборотные штрафы, которые рассчитываются исходя из определенных данных. Авторы документа полагают, что детализация в этом вопросе не помешает. Однако в ходе обсуждения проекта говорилось, что шкалы исчисления штрафов могут показаться правоприменителю сложными. Если специалисты нам докажут, что их будет крайне трудно применять, тогда мы можем выйти на новую шкалу.

Следует отметить, что математическая формула не препятствует снижению установленного с ее применением размера административного штрафа, если для этого имеются основания, в частности, связанные с имущественным положением привлекаемого к ответственности лица. Предлагаемая формула касается скорее правил оценки обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. Ее смысл в том, чтобы ограничить субъективное усмотрение при назначении административного наказания.
 
— По ряду составов значительно увеличивается срок давности привлечения к ответственности. С чем это связано?

— Задачи КоАП — это обеспечение общественного порядка и целиком общественной безопасности, предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина. Поэтому, когда мы говорим о сроках или о санкциях, то подразумеваем решение задач, связанных с предотвращением и пресечением нарушений. А если они все же происходят, то санкции должны блокировать дальнейшее развитие негативных ситуаций, перерастание их в уголовно-правовые. При этом сроки давности не должны истекать раньше, чем проявляются последствия нарушения, или раньше, чем оно может быть выявлено с учетом существующих механизмов государственного контроля (надзора). И увеличение сроков в этой связи целесообразно.
 
— Сохранится ли в проекте новелла об упрощенной форме взыскания штрафов на сумму до 10 000 руб. из зарплаты, стипендии и т. д.?

— Для общества и государства крайне важно, чтобы политика, связанная с пресечением правонарушений, носила действенный и понятный характер. И нас не устраивает современная система взыскания штрафов, поскольку многие субъекты, нанесшие вред интересам, правам и свободам граждан, оказываются фактически не наказанными, не выплачивая штрафы. Поэтому система обеспечения реализации общественного и государственного интереса в виде санкций должна носить более развитый характер.

Но одновременно я хотел бы обратить внимание на то, что развитие кодекса связано не только с усилением санкций. Появились стимулирующие меры. Например, при быстрой оплате штрафа за нарушение правил дорожного движения можно перечислять государству не всю сумму, а лишь половину. Мы пытаемся выстроить гармоничную систему!
 
— ИПИ НИУ ВШЭ остался недоволен изменением подведомственности дел об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности: в арбитражных судах остаются только дела, в которых такое постановление выносит сам суд.

— Это замечание учтено в тексте проекта до его внесения в Государственную думу. Если для его более полной реализации потребуются дополнительные изменения в тексте проекта, они будут сделаны.

Для добавления комментария необходимо авторизоваться.