Белорусское судоустройство: свой курс, свои проблемы

Судебные системы России и Республики Беларусь имеют много общего, и это естественно, учитывая их общие корни. Даже преобразования в судоустройстве двух стран происходят практически одновременно. Например, Декретом белорусского Президента от 29 ноября 2013 был упразднен Высший Хозяйственный Суд с одновременной передачей его функций Верховному Суду. Впрочем, утверждать, что судебные системы полностью копируют друг друга, все-таки нельзя.

Постсоветская архитектура

В результате осуществленных в первой половине 1990-х г.г. преобразований в Республике Беларусь сложилась следующая архитектура судоустройства: Конституционный Суд Республики Беларусь, система общих судов и система хозяйственных судов.
Конституционный Суд был создан в 1994 г. К его компетенции отнесена проверка действующих нормативных правовых актов на предмет их конституционности, а с 2008 г. — и некоторые иные полномочия: предварительный конституционный контроль всех принятых Парламентом законов до их подписания Президентом и др. Цивилистических конфликтов Конституционный Суд не разрешает.
Система общих судов образовалась на базе судебной системы БССР и действовавших в республике в качестве судов общесоюзного значения военных трибуналов. В итоге данная система объединила в себе три уровня судов: районные (городские), межгарнизонные военные суды; областные (Минский городской), Белорусский военный суды; Верховный Суд Республики Беларусь (далее — ВС). К ведению общих судов было отнесено рассмотрение гражданских, уголовных дел и дел об административных правонарушениях. Гражданские дела общие суды рассматривали по правилам Гражданского процессуального кодекса (далее — ГПК).
Хозяйственные суды, учрежденные в 1991 г., заменили собой функционировавшие в республике органы государственного и ведомственного арбитража. В отличие от общих судов, хозяйственные суды сформировались как двухуровневая система, включавшая в себя хозяйственные суды областей, г. Минска и Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь (далее — ВХС). При этом помимо экономических (хозяйственных) дел к их ведению было отнесено также рассмотрение дел об административных правонарушениях в хозяйственной сфере. Порядок разрешения хозяйственными судами экономических дел всегда подчинялся отдельному процессуальному регламенту — ХПК.
Приведенная структура судоустройства в конечном итоге получила свое отражение и закрепление в Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей 2006 г. (далее — КоСиСС) и отчасти в Конституции Республики Беларусь. Она содержит ряд упоминаний о ВС и ВХС как высших органах государства и несколько более подробно регулирует статус (порядок образования и компетенцию) Конституционного Суда.

Спонтанная реформа 

Кардинальные преобразования в судоустройстве Беларуси произошли в связи с принятием Декрета Президента от 29 ноября 2013 г. № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь» (далее — Декрет № 6). Так, с 1 января 2014 г. общие и хозяйственные суды были объединены в единую систему судов общей юрисдикции, при этом ВХС упразднен с одновременной передачей его функций ВС (в этой связи в последнем была образована судебная коллегия по экономическим делам), хозяйственные суды областей и г. Минска получили наименование экономических, а военные суды всех уровней (в том числе Военная коллегия ВС) с 1 июля 2014 г. вообще прекратили свое существование. Функции по организационному, материально-техническому и кадровому обеспечению были изъяты из ведения исполнительной власти (органов управления юстицией) и переданы ВС.
Как сказано в преамбуле Декрета № 6, изменения преследуют цели «обеспечения единства судебной практики, повышения качества осуществления правосудия, дальнейшего развития специализации судов и судей при рассмотрении дел, улучшения материально-технического и кадрового обеспечения судов», при этом официальная государственная доктрина позиционирует данную судебную реформу как исключительно положительное и необходимое для отечественной правовой системы явление. Однако в среде практикующих юристов и представителей науки реформа судоустройства получила далеко не столь однозначные оценки, и, думается, совсем не случайно.
Прежде всего следует сказать, что реформа была осуществлена очень спонтанно. О скоропалительности принятых решений свидетельствует хотя бы то, что в Послании о перспективах развития системы общих судов Республики Беларусь, утвержденном Указом Президента от 10 октября 2011 г. № 454, ни слова не говорилось о целесообразности и перспективах объединения двух систем судов. Более того, Послание прямо указывало на необходимость совершенствования механизма взаимодействия общих и хозяйственных судов. Оговаривало Послание и задачу расширения подсудности военных судов, которая была решена в сентябре 2012 г., т.е. примерно за год до преобразований, в ходе которых военные суды были вообще упразднены. Все это свидетельствует о том, что реформа не была должным образом продумана: не была выяснена потребность в ее проведении, не определены механизмы, критерии и сроки достижения поставленных целей, не просчитаны ее возможные негативные последствия и т.д.
Судебная реформа не согласуется с Конституцией Республики Беларусь, т.к. ВХС неоднократно упоминается как один из высших органов государства в ее разделе IV «Президент, Парламент, Правительство, суд», и данный раздел может быть изменен только путем проведения референдума. В этой связи упразднение ВХС посредством принятия Декрета № 6 есть не что иное, как фактическая корректировка Основного Закона страны в нарушение установленного для этого порядка. Что же касается КоСиСС, то он до сих пор (т.е. по прошествии более чем 2,5 лет после начала реформы) не приведен в соответствие с произошедшими в правовой системе изменениями.

Старые правила для новых судов

Реформа вызвала определенные сложности с употреблением терминологии, поскольку Декрет № 6, сохранив в созданной им системе судов специализацию судебных органов по рассмотрению экономических дел, вместе с тем не предложил новых официальных терминов, которыми отныне можно было бы обозначать соответственно суды экономической компетенции и суды неэкономического профиля. Собственно, и предложить такие общие термины было весьма проблематично, поскольку новая судебная система включила в свой состав судебные инстанции, обладающие правом рассматривать (правда, только в порядке надзора) как гражданские, так и экономические дела — Президиум и Пленум ВС.
Выход из положения был найден в закреплении отдельно для гражданского и отдельно для хозяйственного процесса своих собственных терминов, обозначающих судебные органы соответствующей компетенции. В гражданском судопроизводстве таким термином стал «суд, рассматривающий гражданские дела», в хозяйственном процессе — «суд, рассматривающий экономические дела». Тем не менее и в этом вопросе законодатель отличился не лучшим образом. Так, если в ГПК выражение «суд, рассматривающий гражданские дела» используется только в ст.1 ГПК (для целей разъяснения термина «суд»), а в самом тексте ГПК употребляется лишь редуцированный вариант — просто «суд», то в ХПК конструкция «суд, рассматривающий экономические дела» была применена по всему Кодексу (законодатель просто механически во всех нормах ХПК заменил этим выражением прежний термин «хозяйственный суд»), что привело к многочисленным тавтологиям, громоздкости норм, сложностям в их восприятии.
Реформа поставила на повестку дня вопрос о значении правил подведомственности в обновленной судебной системе. Поскольку суды экономической и неэкономической компетенции входят в одну судебную систему, то разграничение компетенции между ними теперь следует считать вопросом подсудности, а не подведомственности. Тем не менее правила подведомственности своего значения не утратили. Закрепленные в ГПК и ХПК нормы о подведомственности определяют, какие дела подлежат рассмотрению по правилам каждого из этих кодексов. Учитывая же, что суды неэкономической юрисдикции продолжают применять только ГПК, а суды экономического профиля — только ХПК, предусмотренные данными кодексами правила подведомственности фактически можно (и нужно) использовать для целей разграничения подсудности между названными типами судов, имея, однако, при этом в виду, что обращение «не в тот суд» должно влечь отказ в возбуждении дела именно ввиду неподсудности, а не в связи с неподведомственностью.
К сожалению, после реформы эти нюансы на практике не всегда учитываются и нередко при ошибке заявителя в выборе типа (экономический / неэкономический) суда следует отказ в возбуждении дела (его прекращение) со ссылкой на неподведомственность. Не были учтены отмеченные особенности и ВС, который в марте 2015 г. признал утратившим силу совместное постановление Пленумов ВС и ВХС от 22 июня 2000 г. № 4/3 «О разграничении подведомственности дел между общими и хозяйственными судами» (далее — постановление № 4/3). Полагаем, что данное постановление нуждалось лишь в терминологическом осовременивании, в частности в замене термина «подведомственность» на термин «подсудность» и т.п.

Единства нет

Вызывает большие сомнения возможность достижения такой цели судоустройственной реформы, как обеспечение единства судебной практики. Прежде всего, такое единство объективно невозможно обеспечить в отношении практики по вопросам в области цивилистического процесса, т.к. суды экономической и неэкономической юрисдикции по-прежнему руководствуются разными, причем значительно отличающимися друг от друга, процессуальными регламентами — ХПК и ГПК. Правда, после реформы ВС предпринимает попытки разработки общих для гражданского и хозяйственного процессов постановлений Пленума ВС[1]. Тем не менее данные попытки вряд ли можно признать успешными (равно как и необходимыми), поскольку подобные постановления Пленума ВС получаются весьма эклектичными по содержанию, местами труднодоступными для понимания, страдают пробелами, неточностями и, как следствие, вызывают у правоприменителей и ученых множество вопросов.
Что же касается унификации судебной практики по материально-правовым вопросам, то здесь тоже имеются определенные трудности. Прежде всего, подобная унификация могла бы обеспечиваться за счет деятельности общих для судов экономического и неэкономического профиля проверочных инстанций — Президиума и Пленума ВС. Но они осуществляют проверку судебных постановлений только в порядке надзора, а значит, в силу исключительности данной проверочной формы способны обеспечить единообразие судебной практики только в единичных случаях. Другое направление унификации — это издание общих для обоих типов судов и юридически обязательных разъяснений в виде постановлений Пленума ВС. Тем не менее с момента начала реформы по цивилистическим вопросам не было принято ни одного такого постановления. Наконец, в определенной степени воздействовать на развитие судебной практики возможно путем организации обучения судей, публикации практикоориентирующих казусов, проведения обобщений судебной практики и т.п. Однако, во-первых, подобные меры не влекут юридически обязывающих последствий и могут повлиять на судебную практику лишь в силу своей убедительности для судей. Во-вторых, для их реализации не было никаких препятствий и до судебной реформы.
Вряд ли судоустройственные преобразования способны сами по себе повысить качество осуществления правосудия. Не исключено, что могут иметь место даже обратные тенденции. Ведь правосудие по цивилистическим делам в общих судах, по сравнению с судами хозяйственными, образно говоря, несколько хромало. Учитывая же, что в ходе реформы именно хозяйственные суды были «присоединены» к общим, а не наоборот, есть все основания опасаться, что достигнутый уровень качества правосудия по экономическим делам в новой судебной системе может быть попросту утрачен.

Старая система разрушена, новая не создана

Сложно согласиться и с тем, что Декрет №6, как сказано в его преамбуле, был принят в целях «дальнейшего развития специализации судов и судей при рассмотрении дел». Ведь в ходе реформы часть имевшихся специализированных инстанций — военные суды и ВХС — была упразднена, а новых судов специальной компетенции создано не было.
Еще один из предполагаемых результатов реформы судоустройства ее организаторы видели в повышении доступности правосудия для граждан и организаций[2]. Однако в материальном и даже процессуальном законодательстве продолжает сохраняться немалое количество норм, ограничивающих право граждан и организаций на судебную защиту[3], не произошла демократизация ставок государственной пошлины или хотя бы унификация подходов к их регулированию по гражданским и экономическим делам, не было предпринято мер по обеспечению экономической доступности помощи профессиональных представителей (адвокатов) и пр.
Повышение доступности правосудия, очевидно, связывалось также с тем, что судебная реформа снимет существовавшую ранее проблему разграничения подведомственности дел между общими и хозяйственными судами. Данная проблема действительно была снята, но лишь в силу того, что в объединенной судебной системе она превратилась в проблему разграничения подсудности между судами экономического и неэкономического профиля. При этом каких-либо законодательных решений имеющихся в этой области коллизий предложено не было. Более того, столь важное постановление № 4/3 без должных на то оснований было отменено.
Другой, судя по всему, ожидавшийся от реформы аспект повышения доступности правосудия — это возможность передачи из судов экономической компетенции в суды неэкономического профиля и наоборот ошибочно принятых судами к рассмотрению дел (коль скоро в новых условиях разграничение компетенции между данными типами судов стало вопросом подсудности) вместо прекращения по ним производства, как это имело место ранее. Однако ГПК и ХПК, в том числе после внесения в них в 2014 г. значительных изменений, по-прежнему допускали передачу дел по подсудности только между судами однотипной компетенции — между судами экономической юрисдикции (ст.53 ХПК) и между судами неэкономического профиля (ст.51 ГПК). Собственно, подобное положение вещей было и вполне логичным. Ведь суды экономической и неэкономической компетенции «работают» по существенно отличающимся друг от друга правилам (прежде всего — это ГПК и ХПК), вследствие чего передача дела из одного типа суда в другой неминуемо порождала бы комплекс затруднений, связанных с несовместимостью указанных правил.
Правда, здесь обозначилась проблема другого рода: как поступить суду, если после возбуждения дела выяснится, что рассмотрение последнего относится к ведению суда другого типа. Передать дело в компетентный суд было невозможно, равно как и завершить его в одной из известных форм — прекращением производства или оставлением заявления без рассмотрения. Полагаем, что данную проблему следовало решать путем дополнения ГПК и ХПК новым основанием для оставления заявления без рассмотрения — «заявление подано с нарушением правил подсудности». Тем не менее в начале 2016 г. в ст.53 ХПК были внесены изменения, позволяющие судам экономической компетенции осуществлять передачу ошибочно принятых ими к производству дел в суды неэкономического профиля[4]. В итоге, как мы и предполагали, практическая реализация данной новеллы оказалась сопряжена с большим числом затруднений, которые фактически нивелируют значение новеллы и ставят ее целесообразность под большой вопрос.

Реформу не стоит переоценивать

Наверное, самым положительным моментом реформы следует считать то, что к ВС перешли полномочия по организационному, материально-техническому и кадровому обеспечению деятельности судов[5]. Эти меры призваны способствовать повышению независимости судебной власти и созданию необходимых условий для ее функционирования. В то же время нельзя не учитывать, что успешная и эффективная реализация указанных полномочий напрямую предопределена объемами бюджетного финансирования судебной системы. Поэтому данное направление реформы пока не принесло ощутимых результатов[6]: судейский корпус не был расширен, хотя в этом имеется объективная потребность ввиду постоянно растущих объемов нагрузки; не произошло кардинального повышения заработной платы у судей и иных сотрудников судов, вследствие чего существуют определенные проблемы с заполнением вакантных, в том числе и судейских, должностей; не все суды имеют надлежащее материально-техническое «вооружение»[7] и т.п.
Таким образом, осуществленную в Республике Беларусь реформу судоустройства вряд ли стоит переоценивать. Реформа не сопряжена с какими-то глубинными, сущностными преобразованиями в деятельности судов и не привела к реальному повышению доступности и качества правосудия по цивилистическим делам, равно как и к достижению иных провозглашенных ее организаторами целей. Она скорее носит характер номинальных (технических) перестановок в архитектуре судебного устройства, направленных на дальнейшую концентрацию власти (ее судебной ветви) в государстве.