Омлет от Медведева, или Цена регуляторной песочницы и гильотины

О проблемах избыточного регулирования как одном из факторов коррупции и тормоза экономики говорят давно, и еще в начале прошлого века основатель социологии права австрийский профессор Е. Эрлих указывал, что тенденция зацикливания на законодательстве как источнике права приводит к ригидности права, когда оно больше не способно развиваться без участия законодательства.

Для того чтобы снизить регуляторную нагрузку, существует два метода: регуляторная гильотина и регуляторная песочница.

Одной из последних тенденций за рубежом стало создание в 2006 г. в Великобритании специального ведомства (Better Regulation Executive) и принятие Deregulation Act в 2015 г., а в США − подписание президентом Трампом указа «О снижении регулирования и контроле административных издержек» (Redusing Regulation and Controlling Regulatory Costs). До конца 2017 финансового года регуляторная деятельность была на уровне $0,  то есть новых регулятивных мер не вводилось. Как предсказывал The Wall Street Journal, бюджет регулятивных мер в перспективе будет отдельным от федерального и, соответственно, устанавливаться Белым домом, а не конгрессом.

В России Центр стратегических разработок в начале февраля 2017 г. представил доклад «Растущая нестабильность законодательства мешает планировать будущее страны», в котором отмечалось: «Постоянные поправки вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Более того, у ряда кодексов – Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов – период стабильности не превышает одного месяца». Также ЦСР предлагал создать отдельный надведомственный орган по дерегулированию, который подчинялся бы напрямую главе правительства.

После того как премьер Дмитрий Медведев на гайдаровском форуме 15 января 2019 г. привел пример с нормативными требованиями при приготовлении омлета, начались определенные изменения на официальном уровне.

Так, 4 февраля 2019 г. Медведев поручил своему заместителю, главе аппарата правительства и председателю правительственной комиссии по проведению административной реформы Константину Чуйченко, вместе с надзорными ведомствами, общественными объединениями и экспертными организациями подготовить предложения по прекращению действия устаревших нормативных правовых актов (регуляторная гильотина) в отдельных сферах государственного контроля. В срок до 25 февраля 2019 г. поручено подготовить дорожные карты (планы мероприятий) по реализации механизма регуляторной гильотины в отдельных сферах государственного контроля (надзора). К этому сроку должен быть составлен перечень ведомств, участвующих в реализации механизма регуляторной гильотины, а также установлена персональная ответственность должностных лиц за реализацию дорожных карт.

МЭР представил законопроект о «правовых песочницах» – экспериментальных правовых режимах

Новости18.04.2019

2 апреля Д. Медведев заявил, что дорожную карту разработали и до 2021 г. механизм регуляторной гильотины, то есть отказ от устаревших нормативных стандартов и норм, должен быть закреплен в федеральных законах до 1 января 2021 г.

Второй упомянутой мерой по снижению избыточного регулирования являются регуляторные песочницы – система тестирования новых правовых институтов и положений. Премьер Дмитрий Медведев год назад заявил о том, что эта система начала разрабатываться. С августа 2018 г. для финансового рынка начали действовать регуляторные песочницы Банка России.

Минэкономразвития России 18 апреля 2019 г. вывесило на портале regulation.gov.ru проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации», который позволит внедрять новые электронные технологии «в условиях отказа от ограничений, условий, иных обременений, установленных нормативными правовыми актами, без риска их нарушения».

Разработчиками этого законопроекта являются созданный два месяца назад Департамент правовых основ цифровой экономики МЭРТа совместно с фондом «Сколково» и ЦСР.

Сама конструкция песочниц выглядит «зарегулированной» и тяжеловесной. Так, согласно законопроекту, правительство должно будет создать координационный орган, уполномоченный по вопросам экспериментальных правовых режимов, а также назначить регулирующий орган (для финрынка им может стать Центробанк). Кроме этого, для управления экспериментальными режимами предлагается создать публично-правовую компанию, а также реестр сведений о песочницах и их участниках.

Итак, мы имеем один координационный орган, два или больше регулирующих органа и еще публично-правовую компанию (то есть госкомпанию или госкорпорацию), которая будет администрировать экспериментальными режимами. Не много ли бюрократии и посреднических структур? Почему тот же фонд «Сколково» не наделить функциями администратора, раз мы говорим об инновационных и IT-технологиях? Зачем нужно разделять функции уполномоченного и регулирующего органа? Также получается, что реформой по снижению регуляторной нагрузки в России занимаются несколько ведомств: регуляторными песочницами – новый департамент МЭРТа, ЦБ РФ и фонд «Сколково», тогда как мерами по регуляторной гильотине – председатель правительственной комиссии по административной реформе вместе с государственными ведомствами. Такое рассредоточение усилий ведет к бюрократизации процесса и противоречит исходной цели новой реформы.

Не ответив на эти вопросы, мы рискуем опрокинуть логику данных механизмов – снижение регуляторной нагрузки. Получается, что регуляторы, призванные снижать нормативную избыточность, лишь порождают новые нормы и коррупционные риски.

В свое время бывший глава Службы по улучшению регулирования Великобритании Джининдер Кохли в статье в Forbes обозначал уроки улучшения регуляторной среды, которые он адресует администрации Трампа, но его советы ценны также для разработчиков российских песочниц и гильотин:

1. Фокус должен быть на цене регуляторных мер, а не на количестве законов.

2. Снижение регуляторных издержек не должно повлечь снижения защитных функций от нормативно-правовых актов. Другими словами, необходимо сосредоточиться на способе осуществления регулирования, нежели на том, что регулируют те или иные законодательные акты. При упрощении форм и процедур выполнение законов становится менее затратным при сохранении самой регуляторной функции нормативных актов.

3. Снижение регуляции должно быть во всех областях без исключений.

4. Снижение нормативной нагрузки критически важно для малого бизнеса, который зачастую тратит непомерно много ресурсов в области соблюдения всех норм.

5. Культура снижения нормативной нагрузки также важна для предпринимаемого проекта по дерегулированию. Это означает, что регуляторы в большей степени занимаются разработками новых норм, а не поисками путей по снижению существующих регуляторных издержек.

Только при соблюдении этих принципов можно эффективно снизить нормативную нагрузку вместе с издержками, связанными с чрезмерной зарегулированностью.

————————-

Автор — кандидат юридических наук, доцент ВАВТ