$ 64.28

€ 72.94

Чиновная юстиция

Мнения28.10.2016
28.10.20166094

Особенностью российской юстиции, а также гражданской и правоохранительной службы вообще, является существование своего рода «табели о рангах», состоящей из классных чинов, специальных званий, квалификационных разрядов и тому подобных иерархических градаций. Каков, однако, смысл их существования, когда и зачем они были введены?

Господство номенклатурного принципа

Истоки современной «табели о рангах» восходят к эпохе сталинского единодержавия. Сначала в середине 1930-х персональные воинские звания в диапазоне от младшего военного юриста до армвоенюриста получили работники юридических служб Красной Армии. Затем с 1943 г., в эпоху, когда советский режим активно имитировал преемство с исторической Россией через возвращение погон и офицерских званий, таковые получили и военные юристы, превратившись в капитанов, полковников, генералов юстиции и т. п.[1] Тогда же была введена и особая классификация чинов для юристов, работавших в прокурорских и следственных органах.[2] Хотя их чины не имели военного оттенка (это были «советники» и другие звания), тем не менее в соответствии с милитаристской эстетикой позднего сталинизма для них также были придуманы специальные мундиры и погоны.[3]

Можно подумать, что эта политика наделения государственных служащих чинами является как бы воспроизведением петровской Табели о рангах, существовавшей в Российской империи до 1917 г. Однако подобные параллели могут лишь ввести в заблуждение. Прежде всего, не следует путать карьерное чиновничество, существовавшее в традиционных государствах, с номенклатурой – правящим слоем СССР. Первое есть явление строго формальное и публичное, почему оно и регулировалось Табелью о рангах, предусматривавшей последовательное прохождение ступеней службы, начиная с низших. Вторая же есть феномен политико-идеологический, неформальный и потаенный, само наличие которого официально не признавалось, хотя посвященным о нем было известно.[4] За исключением профессиональных военных, члены советской номенклатуры в большинстве своем не имели никаких рангов или чинов, а если все же их получали, то вовсе не этому были обязаны своей властью и положением.

Номенклатурное продвижение отнюдь не зависело от последовательного прохождения какой бы то ни было лестницы чинов, а зависело от доверия высших партийных органов; члены номенклатуры оценивались не с точки зрения опыта службы и тому подобных формальных критериев (таковые хотя и учитывались, но имели второстепенное значение), а на основании своих специфических достоинств и заслуг с точки зрения коммунистической идеологии, что делало «ответственных работников» как бы носителями «высшей правды» по сравнению с обычными служащими («спецами»). Пусть даже последние намного превосходили их опытом, образованием и выслугой лет. Именно эти специфические качества членов номенклатуры и были основанием для назначения их на руководящие должности.

Они были не чиновниками, а политико-идеологическими работниками. Поэтому их могли бросать на самые разные участки работы, свободно перемещать по горизонтали и вертикали и т. д. Какой-нибудь успешный номенклатурщик, например Шелепин, мог последовательно возглавлять самые разные партийные, гражданские и военизированные органы – комсомол, КГБ, отдел ЦК, Комитет партийно-государственного контроля, ВЦСПС – и все это независимо от наличия каких-либо чинов или званий. Главным условием было «доверие партии» к конкретному лицу. Поэтому если и можно говорить применительно к СССР о такой категории, как «чиновники», то надо понимать, что эта группа, в отличие от традиционных обществ, находилась значительно ниже уровня номенклатурных должностей; там, где начиналась номенклатура, чиновников в собственном смысле уже не было.

«Китайская стена рангов»

Господство номенклатурного принципа над традиционным («табелью о рангах») заключалось в том, что члены номенклатуры могли при необходимости получать высокие классные чины без прохождения предыдущих ступенек. Так, уже при введении чинов в прокурорско-следственных органах в 1943 г. было установлено, что классный чин, в изъятие из принципа постепенности, присваивается при назначении на должность «работникам, выдвинутым на руководящую работу… из числа партийного и советского актива (эвфемизм для обозначения номенклатуры. – А.В.) и утвержденным в соответствующих должностях».[5] Поскольку номенклатурщика могли «выдвинуть» на любую должность, включая Прокурора СССР, то он мог сразу же получить классный чин генеральского уровня – вещь, невозможная в Российской империи.[6] Таким образом, номенклатурный принцип торжествовал над традиционным чиновным и с легкостью ломал его. В конечном счете Советским Союзом управляла номенклатура, а не чиновники.

Если Советский Союз пошел по пути введения чинов на гражданской службе, начав именно с «государственных юристов», то правящие круги Российской империи, напротив, всерьез подумывали о полном упразднении Табели о рангах и о слиянии чинов с должностями. К выводу о том, что «было бы весьма желательно производство в чины отдельно от должностей совершенно отменить», совещание под председательством Д. Н. Блудова пришло еще в 1857 г. Вред чинов усматривался в том, что они замыкают лиц, служащих государству, в «какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное. Среди этой касты постоянно питается и поддерживается чувство самого ложного честолюбия, жажда к повышениям и внешним отличиям» (барон М. А. Корф ). Кроме того, система последовательного чинопроизводства, «китайская стена рангов», мешала правительству назначать на высокие должности талантливых людей – им приходилось долго выслуживать соответствующий чин.

Наиболее энергичный приступ к этой теме был сделан в царствование Александра III по инициативе самого государя, желавшего упразднения чинов и замены их иерархией должностей. Активное содействие ему в этом вопросе оказывал статс-секретарь А. А. Половцов. Однако сопротивление чиновных лиц оказалось очень сильным, и царь несколько растерянно писал Половцову: «По-видимому, чиновничество желает провалить это дело, а я этого не желал бы. Что делать и как повести его, чтобы добиться результата?» В ответ Половцов, признавая практическую бесполезность чинов, вынужден был заметить, что «польза слияния чинов с должностями несомненна, но осуществление этой меры очень затруднительно, потому что приходится иметь дело с самою чувствительною струною человеческого сердца – самолюбием. И в особенности самолюбием людей, проведших жизнь в чиновной атмосфере. Конечно, настанет время, когда историку трудно будет объяснить, что такое был чин, но сегодня нельзя не считаться с этим полтораста лет слагавшимся, вросшим в привычки русского честолюбия фактом». В самом деле, о важности чинов в России свидетельствует даже язык: недаром же русское слово «чиновник» происходит именно от «чина», в то время как английское official происходит от слова office (ср. латинское officio), которое означает должность.

Таким образом, упразднение чинов не состоялось, хотя император и продолжал на нем настаивать.[7] Возможно, только его смерть помешала осуществиться этой мере. Раздражение Александра III против стеснявшей его Табели о рангах выразилось в том, что он, нуждаясь в услугах талантливого железнодорожного менеджера С. Ю. Витте на «генеральской» должности директора соответствующего департамента Министерства финансов, произвел его сразу из IX класса в IV, что было беспрецедентным нарушением традиций. Но сама возможность подобных «ускорений», ставших со временем более частыми, как бы смягчала остроту вопроса и позволила чинам дожить до революции 1917 года.

Выбор советского пути

Вернемся, однако, к настоящему. В 1991 г. с распадом СССР возник выбор относительно того, как организовать государственную службу: продолжить ли тот путь, на который пыталась встать историческая российская государственность (отказ от чинов, слияние их с должностями и осовременивание государственной службы), или же пойти дорогой СССР, сохраняя номенклатурный принцип, замаскированный неким подобием Табели о рангах. В соответствии с общим подходом «новых» властей РФ – вести правопреемственность не от исторической России, а от только что упраздненного СССР – был избран второй вариант. Это выразилось в следующем:

– во-первых, система классных чинов Советского Союза была не только полностью перенята, но и распространена на новые сферы: так, уже в 1991 г. были установлены классные чины для органов Министерства юстиции и государственного нотариата[8], а к настоящему времени ею охвачены все области гражданской и правоохранительной службы[9];

– во-вторых (и это самое главное), номенклатурный принцип сохранил господство над чиновным: как и в советское время, при поступлении на государственную службу можно сразу получить высокий классный чин. Закон позволяет начинать службу с должностей высшей группы, что влечет присвоение классного чина генеральского уровня (действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса, приравненный к генерал-майору), который сохраняется за его обладателем пожизненно, даже если тот затем без промедления покинет государственную службу.[10] Аналогичным образом обстоит дело и на правоохранительной службе: например, председателю Следственного комитета предоставляется «право присвоения гражданину, поступающему на службу в Следственный комитет, в порядке исключения первого специального звания до подполковника юстиции включительно в соответствии с должностью, на которую гражданин назначается».[11] В результате мы становимся свидетелями удивительных карьер: так, генерал-майор юстиции Д. Никандров, не так давно арестованный по коррупционному делу, получил генеральское звание в 32 года, установив, по-видимому, рекорд в нашей послевоенной истории.[12]

Можно сказать, что в 1991 г. была реальная возможность воплотить в жизнь мысль о гражданской службе без чинов, которую лелеял еще Александр III. Это было тем легче, что многие сферы пока оставались не охваченными системой чинов. Однако эта уникальная возможность была благополучно упущена. Более того, «новая Россия» зашла в этом направлении гораздо дальше СССР, распространив принцип чиновной классификации даже на судей.

Этот вопрос имеет свою предысторию. В Российской империи судьям присваивали чины с целью повысить их престиж в глазах населения (хотя среди деятелей судебной реформы 1864 г. и существовало убеждение, что судьям не следовало бы давать чины и ордена). Поэтому чины у судей были довольно высокими: сенаторы кассационных департаментов (высший уровень) были в генеральских чинах II или III классов; председатели судебных палат (средний уровень) и председатели окружных судов (первая инстанция) были, как правило, в генеральском IV классе; члены окружных судов и мировые судьи могли достигать V класса.

Поскольку в советское время судейская должность была формально выборной и регулярно переизбираемой (каждые 3 года, потом каждые 5 лет), то распространить на нее систему чинов, подобную прокурорской, было затруднительно. Поэтому первый шаг в этом направлении был сделан только в 1989 г., когда срок полномочий судей был увеличен сразу до 10 лет.[13] Были созданы квалификационные коллегии, а вслед за тем весь судейский корпус был разбит на квалификационные классы. Сначала их было шесть, а с недавнего времени – десять.[14] Считается, что эта система необходима для оплаты труда судьи в зависимости от квалификации. При ее введении официальная «Российская газета» писала: «Предложенная система чем-то напоминает армейскую, чем-то чиновничью иерархию Российской империи». Однако Российская империя, как известно, счастливо без этого обходилась: судьи имели твердые оклады по должности, без хитроумной и многоэтажной системы надбавок; доход судьи никак не зависел от классного чина, и его окончательная сумма была четко указана в самом законе.[15]

Можем ли мы считать квалификационный класс чином? Теоретически говоря, нет, поскольку он не имеет специального названия («советник», «асессор» и т. п.), а соответствие квалификационного класса уровню должности имеет чересчур широкие пределы (например, рядовой судья арбитражного суда может состоять как в 5-м, так и в 1-м классе). Но это все теория, а есть еще и практика. Эта практика, как и многое у нас, способна удивить. Например, она свидетельствует, что указами президента РФ судьям Конституционного суда тоже присваивался квалификационный класс (сразу высший). Делалось это со ссылкой не на закон о статусе судей, а на пункт «б» ст. 89 Конституции. Однако данный пункт ничего не говорит про судей и квалификационные классы. В нем сказано, что президент РФ «награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания». Следовательно, одно из двух: либо судьи КС РФ не имеют права на квалификационный класс, а практика развивалась помимо закона, либо квалификационный класс судьи принадлежит к одной из перечисленных выше категорий (награда; почетное звание; специальное звание). Третьего, как говорится, не дано.

Поскольку мы далеки от мысли, что российские президенты способны действовать незаконно, то приходится остановиться на последнем варианте. В такой ситуации здравый смысл подсказывает, что квалификационные классы можно интерпретировать только как специальные звания. Но ведь это же, по сути, те же самые чины, лишь иначе называемые. Более того, чинами (специальными званиями) следует считать и квалификационные классы остальных судей в РФ – ведь нельзя же думать, будто они имеют какую-то иную природу, нежели классы, присваиваемые судьям КС. Таким образом, анализ законодательства показывает, что наличие чинов у судей отрицать нельзя, хотя этот факт и пытаются затушевать.

Впрочем, эта практика продолжалась лишь до 2010 г. (включительно), когда в закон о Конституционном суде была внесена поправка, гласящая, что по представлению председателя КС вновь назначенному судье Конституционного суда президент РФ присваивает высший квалификационный класс судьи в течение шести месяцев после назначения (ст. 13.1). Поскольку выбор у президента – присваивать класс или нет – в данном случае отсутствует, то глава государства выступает, по сути, лишь в качестве авторучки. Это странно, кажется, куда логичнее было бы установить, что назначенный судья автоматически, в силу закона, получает высший класс. Но установлено совсем другое. В чем же сокровенный смысл этой, на первый взгляд довольно абсурдной нормы? Вероятнее всего, таким образом блюдутся «монархические» прерогативы президента. Но это лишь выдает тот факт, что квалификационный класс – это, по существу, именно чин. Ведь традиционно чины и звания, особенно высшие, всегда присваивались по усмотрению монархов, которые ревниво оберегали эту свою прерогативу.

Для получения квалификационного класса обычному судье нужно пройти аттестацию. Ее исход зависит от решения квалификационной коллегии, и не случайно еще в Концепции судебной реформы (1991 г.) предлагалось «присваивать квалификационные классы судьям независимо от усмотрения властей, исходя из объективных и простых показателей: стажа работы и должности судьи».[16] Однако можно усомниться в том, что присвоение классов судьям в таком случае вообще необходимо: престиж судьи в глазах населения от «чина» не зависит, а ранжирование судейских зарплат само по себе не требует чего-то подобного. Скорее, квалификационные классы – это еще один способ держать судью на коротком поводке: доплата за квалификацию приобретается не простой выслугой лет, а периодической аттестацией с неопределенным исходом. Вообще, чем больше система обещает благ, наделение которыми происходит не автоматически (как в случае с выслугой), а так или иначе зависит от субъективных решений, тем меньше оснований говорить о независимом правосудии.

Что же касается гражданской и правоохранительной службы, то здесь чины являются в настоящее время не более чем данью бюрократическому снобизму и кастовости. В 1990-е годы государство, имея скудный бюджет, поощряло своих служащих, выдавая им в утешение красивые ранги. Быстрота производства в чинах компенсировала скудность жалования. Поэтому многие госслужащие носили довольно высокие звания при низких официальных окладах.[17] После 2003 г., когда казна стала наполняться нефтедолларами, этот резон ушел в прошлое. Но чины, разумеется, остались. Вдобавок они еще и запутались, так что разобраться в табели о рангах современного российского чиновничества, а тем паче запомнить ее решительно невозможно; сплошь громоздкие и однообразные названия (повсюду «советники»); дело доходит до весьма странных совпадений: например, классный чин юстиции 6-го класса и чин прокурорского работника 3-го класса звучат совершенно одинаково – «государственный советник юстиции 3 класса».

По сравнению с западными странами мы находимся сейчас на шаг позади: если там типична ситуация, когда чиновники вовсе не имеют чинов, а имеют только разряды исключительно для целей оплаты труда, судьи же не имеют и разрядов, то в РФ чиновники имеют чины (классы), а судьи – разряды, приближенные к чинам. Не пора ли и нам отказаться от этого пережившего себя наследия прошлого?

——————–
Автор – доктор права (Университет Эссекса), генеральный директор ООО «Институт прецедента».

Примечания

[1] Постановлением ГКО СССР № 2822 от 04.02.1943 «О введении персональных воинских званий инженерно-техническому, юридическому и административному составу Красной Армии» были введены звания от младшего лейтенанта юстиции до генерал-полковника юстиции.
[2] Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.09.1943 «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры». Ср. пункт 10 указа от 28.10.1980 N 3187-X «Об утверждении Положения о классных чинах работников органов Прокуратуры СССР».
[3] Постановление СНК СССР от 16.09.1943 N 1002 «О введении форменной одежды для прокурорско-следственных работников органов Прокуратуры СССР».
[4] С.В.Волков. Почему РФ – не Россия. Раздел «Элита». Непревзойденным описанием номенклатурного устройства остается книга М.М.Восленского «Номенклатура» (М., 1992). О беспрецедентной засекреченности советской системы см. труд И.Павловой «Механизм сталинской власти» (Новосибирск, 2001).
[5] См. пункты 5 и 16 указа Президиума Верховного Совета СССР от 16.09.1943 «Об установлении классных чинов для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры».
[6] До 1917 г. бывали случаи предоставления «генеральского» чина IV класса крупным предпринимателям за особые за слуги на поприще благотворительности и т. п. Однако это была лишь награда, почетное отличие, не сопряженное с переходом на государственную службу и предоставлением реальной власти.
[8] Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 01.07.1991 N 1506-1 «Об установлении классных чинов для работников органов юстиции и государственного нотариата РСФСР».
[9] Обзор этого процесса и его нормативно-правовой базы можно найти в интернете по адресу: http://gossluzhba.narod.ru/ranks/ru
[10] См. пункт 6 указа Президента РФ от 01.02.2005 N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим». Относительно работников сферы юстиции эту норму дублирует пункт 7 указа от 19.11.2007 N 1554.
[11] Пункт 27 указа Президента РФ от 14.01.2011 N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации».
[12] Самым молодым генералом в истории СССР был Г. В. Бакланов, получивший звание в 32 года под Сталинградом. А в дореволюционной истории с Никандровым мог бы соперничать разве что легендарный М. Д. Скобелев.
[13] Закон СССР от 04.08.1989 «О статусе судей в СССР».
[14] Постановление Верховного Совета СССР от 02.11.1989 «Об установлении для судей судов Союза ССР и союзных республик квалификационных классов»; статья 20.2 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (введена в действие с 2013 г.)
[15] См. приложение к статье 238 Учреждения судебных установлений, высочайше утвержденного 20 ноября 1864 г. Аналогично обстоит дело у нынешних британских судей: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/209683/judicial-salaries-schedule-13-14.pdf
[16] См. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 N 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР».
[17] Апофеозом такой политики стало, на наш взгляд, установление для маршалов оклада, равного окладу уборщицы – 1700 рублей, или около 60 долларов (Постановление Правительства РФ от 08.01.2003 N 3 «Об установлении оклада по воинскому званию Маршала Российской Федерации»). Так поступить могло только государство, вполне потерявшее ощущение приличий.