Из жизни законодательных клонов

Год назад вступил в силу КАС РФ. Известно, что отношение к этому закону неоднозначное. Многие правоведы утверждают, что его принятие явилось важным этапом в развитии судебного контроля законности актов, действий (бездействия) органов государственной власти, а также иных субъектов, наделенными властными полномочиями. По их мнению, ГПК РФ, по которому ранее в судах общей юрисдикции рассматривались административные дела (в терминологии ГПК — дела, возникающие из публичных правоотношений), не был приспособлен для рассмотрения дел, в основе которых лежит элемент власти и подчинения.

Больше вреда, чем пользы

Однако значительная группа правоведов полагает, что в принятии Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации никакой необходимости, в сущности, не было, поскольку рассмотрение соответствующих дел вполне эффективно происходило по правилам ГПК РФ. Более того, принятие КАС РФ и его применение на самом деле приносят больше вреда, нежели пользы. С этой группой юристов в полной мере солидарен.

Если бы потребность в КАС РФ и правда существовала, то очевидно, что в нем необходимо было закрепить положения, регулирующие порядок рассмотрения административных дел иначе, чем это предусмотрено ГПК РФ. При этом иное регулирование способствовало бы улучшению качества судопроизводства в соответствующей сфере.

В то время как при обращении к КАС РФ обнаруживается, что этот закон в значительной мере повторяет положения ГПК РФ и АПК РФ. Нельзя в связи с этим не согласиться с метким высказыванием Александра Боннера, обратившего внимание, что на основании ГК РФ законы и другие нормативные акты не являются объектами авторских прав. Если бы не данное обстоятельство, тут впору было бы вводить понятие законодательного плагиата. Однако этот плагиат до известной степени носит вынужденный характер, поскольку составители КАС при всем желании ничего нового изобрести не смогли, да и не смогут[1].

О том, что КАС РФ не нужен, говорилось задолго до его принятия. Алла Сергун справедливо указывала, что авторы законопроекта КАС РФ обосновывают необходимость его принятия тем, что при рассмотрении соответствующих дел существует потребность в активности суда, предоставлении ему права самому истребовать доказательства, осуществлять контроль развития процесса и распорядительных действий сторон, права выйти за пределы оснований и доводов заявителя при проверке нормативных и ненормативных актов. Однако они умалчивают, что все эти права суду давно предоставлены и Гражданским, и Арбитражным процессуальными кодексами[2].

Вредоносные копии

Следовательно, КАС РФ по своей сути не является новым и необходимым законом, регулирующим общественные отношения, которые не были (полностью или в должной мере) урегулированы ранее, поскольку такое регулирование существовало и до его принятия. Более того, КАС РФ в значительной мере повторяет положения ГПК РФ и АПК РФ, т. е. КАС РФ — это их законодательный клон.

Однако наличие закона-клона, даже несмотря на отсутствие в нем действительной потребности, — это еще полбеды. Думается, что клоны могут быть разными. Но в случае с КАС РФ невольно приходит на ум сцена одной из частей голливудского блокбастера "Чужие", в которой главная героиня фильма Эллен Рипли видит результаты научного эксперимента — свои неудачные искаженные клоны. Так вот, образно выражаясь, КАС РФ напоминает именно результат неудачного эксперимента — клон ГПК РФ и АПК РФ, но клон искаженный. В частности, речь идет о том, что, по-видимому, авторы КАС РФ, стремясь избежать буквальных повторений уже имеющихся законов-оригиналов (ГПК РФ и АПК РФ), пытались их положения пересказать, как говорится, своими словами. Эта попытка привела к тому, что во многих случаях получившиеся в результате правила поведения оказались дефектными копиями норм-оригиналов, и в случае буквального применения их действие окажется вредоносным. Примеров таких вредоносных норм-копий, содержащихся в КАС РФ, можно привести изрядное количество. Чего стоит только пересказ на иной лад абсолютно правильного и емкого правила, содержащегося в ч. 2 ст. 3 ГПК РФ, согласно которому "отказ от права на обращение в суд недействителен". В версии КАС РФ правило звучит уже иначе: "Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым". То есть получается, что от права на обращение в суд в принципе отказаться можно, но к этому лишь нельзя принуждать (хотя исконно право на обращение в суд относилось к тем правам, от которых отказаться нельзя. Правообладатель может такое право не реализовывать, но нереализация и отказ от права — это далеко не одно и то же). Более того, согласно КАС РФ, если понимать его буквально, принудить к отказу от права нельзя, ну а уговорить отказаться от него, видимо, можно!

По моему мнению, указанное положение КАС РФ понимать и применять буквально, разумеется, нельзя, единственное же, из чего в данном случае следует исходить, — это приведенное выше правило, закрепленное в ГПК РФ.

"Пластические операции на теле" КАС

Нельзя не заметить также, что КАС РФ имеет ряд абсолютно новых по сравнению с ГПК РФ положений. Однако большинство из них, как неоднократно указывалось в юридической литературе, очевидно ошибочно и не способствует защите прав и интересов различных субъектов права[3].

Существенные законодательные ляпы привели к тому, что в КАС РФ в течение первого же года его действия потребовалось вносить многочисленные правки. Более того, положения готовящегося масштабного постановления Пленума Верховного Суда РФ о применении КАС РФ в значительной мере представляют собой, по сути, не результат толкования его положений, а не что иное, как совокупность новых правил поведения, с помощью которых пытаются залатать очевидные дыры и скрыть вопиющие ошибки. Нам известно и то, что к внесению в Государственную Думу готовится большой законопроект, вновь предназначенный для корректировки положений КАС РФ. Однако думается, что в конечном итоге в результате множества "пластических операций на теле" КАС РФ станет практически полностью неотличимым от ГПК РФ.

Будет лукавством не признать, что КАС РФ содержит некоторые новые положения, которые регулируют те или иные вопросы лучше, чем ГПК РФ. Например, в соответствии с КАС РФ, в отдельных случаях суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (аналогичного правила в ГПК РФ нет). Можно привести и некоторые иные примеры удачных норм. Однако все немногочисленные новые правильные положения, имеющиеся в КАС РФ, не являются чем-то таким, что не могло бы найти закрепления в ГПК РФ, и это в очередной раз свидетельствует о том, что в принятии КАС РФ никакой необходимости не было, а улучшать можно и нужно сам ГПК РФ.

Кроме проблем, порожденных дефектностью норм КАС РФ, появление этого закона дополнительно поставило перед лицами, ищущими судебной защиты, вопрос о том, в порядке гражданского или административного судопроизводства им в том или ином случае следует обращаться в суд для защиты своих прав и интересов. В целом не решает этой проблемы известное Письмо от 5 ноября 2015 г., в котором ВС РФ попытался определить, какие споры по поводу гражданских прав и обязанностей, соединенные с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку предложенный ВС РФ подход далеко не безупречен[4].

Судьи поступают по старинке

Опрос некоторых судей, которые рассматривают административные дела, показал, что их оценки этого закона различны и зачастую весьма критичны. Некоторые их них подчеркивают, что в тех случаях, когда положения КАС РФ очевидно идут вразрез со здравым смыслом, они поступают по старинке, т. е. руководствуясь ГПК РФ. Следовательно, можно сказать, что, хотя дефектность КАС РФ налицо, административные дела все же рассматриваются и даже зачастую удачно разрешаются.

Вместе с тем понятно, что соответствующий положительный результат во многих случаях достигается не благодаря действию КАС РФ, а по той причине, что многие судьи, к счастью, весьма серьезно относятся к судопроизводству и стремятся к тому, чтобы правосудие на самом деле осуществлялось. Более того, как ни странно, надежной опорой для рассмотрения административных дел все еще служит ГПК РФ, положения которого де-факто помогают при рассмотрении административных дел.

Что же касается будущего КАС РФ, то, скорее всего, в ближайшие годы ожидать его отмены не приходится. Безусловно, есть вероятность того, что если единый Гражданский процессуальный кодекс все же будет принят (в чем есть основания сомневаться), то порядок рассмотрения административных дел будет урегулирован этим законом. Однако вне этого все аргументы о ненужности (и даже о некоторой вредоносности) КАС РФ вряд ли будут услышаны лицами, имеющими отношение к законодательной деятельности, у которых всегда есть на такие случаи универсальная отговорка: "Закон принимали не для того, чтобы его потом отменять". При этом они, как правило, уклоняются от ответа на вопрос: зачем принимать закон, который в действительности не был нужен, который не способствует защите прав и интересов различных субъектов права, а следовательно, не несет никакой пользы ни отдельным гражданам и организациям, ни обществу в целом?