Как и для кого правят процессуальное законодательство

Мнения01.08.2017
01.08.20178159
Рекордную для юридического издания сумму – 259 050 руб. – собрала на одной из российских краудфандинговых платформ книга «Мониторинг верховенства права и доступа в суд: 25 лет судебной реформе». Ее автор – к.ю.н. Екатерина Алексеевская, ведущий эксперт Института проблем правового регулирования НИУ «Высшая школа экономики». Интерес читателей к анализу реформы процессуального законодательства и судебной системы позволил исследованию увидеть свет. С согласия автора Legal.Report публикует одну из глав книги.​

Инвентаризация процессуального законодательства

За 25 лет судебной реформы процессуальное законодательство полностью обновилось. Регламентировано конституционное судопроизводство Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и административное судопроизводство – Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. На смену прежним кодексам: УПК РСФСР, ГПК РСФСР и КоАП РСФСР пришли новые: УПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ. Реализовано одно из важнейших направлений судебной реформы – дифференциация форм судопроизводства.

По сравнению с 1991 годом количество процессуальных кодексов удвоилось. Два кодекса из шести устанавливают не только правила судебного процесса, но и порядок образования и структуру суда (КС РФ), а также административную ответственность за нарушение общеобязательных правил поведения (КоАП РФ).

Более подробно и дифференцированно изложено гражданское судопроизводство. Несмотря на то, что АПК РФ является первым актом, который воспроизвел демократические начала судебного процесса, все более их упрочняя и расширяя в 1995 и 2002 годах, сегодня его действие подходит к концу в связи со слиянием Высшего арбитражного суда России и Верховного суда России и унификацией правил судопроизводства. В обозримом будущем гражданское судопроизводство будет регулировать один процессуальный кодекс.

Лидером по дисперсии процессуальных норм является административное судопроизводство, которое рассредоточено по КАС РФ, КоАП РФ и АПК РФ, что не может считаться устойчивым правовым регулированием судебного процесса, учитывая историю и дифференциацию гражданского судопроизводства. Более того, такая дисперсия норм затрудняет доступ в суд.

По количеству правок, вносимых в процессуальное законодательство, устойчивость правовых норм распределяется следующим образом.

Общее количество правок в процессуальном законодательстве

Лидером нестабильности является КоАП РФ, затем следуют УПК РФ и ГПК РФ. Однако не все 529 федеральных законов вносили правки в процедуру рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, а лишь их часть, но даже их внушительное количество не позволило устранить имеющиеся проблемы, о которых будет сказано далее.

В то же время нельзя утверждать, что сравнительно небольшое количество вносимых изменений и дополнений в дореформенное процессуальное законодательство означает удовлетворенность общества уровнем правовых гарантий и качеством правосудия. Напротив, это обусловлено длительной работой над проектами новых процессуальных кодексов, принятие которых ожидалось обществом.

Учитывая общее количество внесенных правок в процессуальное законодательство, можно было бы утверждать, что мы двигались семимильными шагами в течение 25 лет, но так ли это, если посмотреть с точки зрения содержания норм права? Ответ на этот вопрос дадут диаграммы.

По качеству вносимых изменений и дополнений в процессуальное законодательство картина выглядит следующим образом.

Распределение качества правок в действующем процессуальном законодательстве

Как видно из диаграмм, преобладающий сегмент в процессуальном законодательстве индифферентный, т. е. содержащий нормы как упраздняющие правовые гарантии, так и устанавливающие их, что обусловливает невысокий градиент курса устойчивого развития в области правосудия. При этом абсолютными лидерами в части движения по модели «шаг вперед и шаг назад» являются КоАП РФ и КАС РФ. Затем следуют УПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и АПК РФ.

Следующим по удельному весу идет позитивный сегмент, а затем негативный. При этом позитивный сегмент больше, чем негативный, во всех процессуальных кодексах, но этого факта недостаточно для общей положительной оценки законодательной работы в данной сфере. Лидером в позитивном сегменте является АПК РФ, который больше остальных процессуальных кодексов содержит правки, повышающие правовые гарантии лиц, участвующих в деле. Далее за ним следуют Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ГПК РФ, а замыкает список УПК РФ. Относительно последнего необходимо отметить, что имеющиеся результаты по меньшей мере разочаровывают, учитывая то, что за 15 лет с момента принятия УПК РФ всего лишь два федеральных закона внесли правки, повышающие уровень правовых гарантий, и постоянные декларации власти о заботе соблюдения гуманистических идеалов права в уголовном судопроизводстве.

В негативном сегменте сложилась интересная картина: в нем АПК РФ, ГПК РФ и УПК РФ разделили первое место, затем – Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». КАС РФ и КоАП РФ не вошли в этот сегмент вообще, но это не означает, что их правила эффективны с точки зрения судебной защиты прав, свобод и законных интересов.

Исходя из этого, общий градиент правовых гарантий в процессуальном законодательстве оценивается как низкий и имеет тенденцию к снижению, учитывая положения законопроектов.

Что касается распределения вносимых правок в процессуальное законодательство по субъекту законодательной инициативы, то результаты имеют следующие значения.

Распределение качества правок в процессуальное законодательство по субъекту законодательной инициативы

Наибольшее количество правок в процессуальное законодательство внесло правительство России. При этом негативный сегмент больше, чем позитивный, как по сравнению с законодательной активностью этого же органа исполнительной власти, так и по сравнению с другими субъектами законодательной инициативы.

Далее президент России, Высший арбитражный суд России и Верховный суд России внесли по два проекта федеральных законов, которые после их принятия повысили уровень правовых гарантий в судебных процедурах. Паритет в количестве правок негативного сегмента у президента России и Верховного суда России, что не соответствует положениям статьи 18 и пункту 2 статьи 80 Конституции России.

По одной правке в процессуальное законодательство внесли Высший арбитражный суд России, субъекты Федерации и член Совета Федерации. При этом негативные правки принадлежат представителям Государственной думы и субъектам Федерации. Позитивную правку внес член Совета Федерации.

Инвентаризация процессуального законодательства позволяет сделать вывод, что, несмотря на огромное количество вносимых изменений и дополнений, уровень правовых гарантий в судебных процедурах растет крайне медленно и незначительно вопреки ожиданиям общества и заверениям власти, особенно в периоды предвыборных кампаний.

С целью действенного роста правовых гарантий в процессуальном законодательстве и пресечения политических спекуляций, деформации общества, о заботе, соблюдении и обеспечении прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а равно организаций, необходимо публиковать замеры индекса правосудия «до» и ожидаемое «после» принятия законопроекта на официальном сайте парламента, а также общие рейтинги субъектов законодательной инициативы, авторов законопроекта.