КАС: что в сухом остатке?

КАС действует год. С этой знаменательной датой хотелось бы поздравить его разработчиков и сторонников теории так называемого административного процесса. Сейчас уже можно подвести предварительные итоги реформы, оценить эффективность действия КАС и предложить направления его совершенствования.

Противоречивая политика или продуманный план?

Принятие КАС и вступление его в силу многие исследователи-процессуалисты считают несколько неожиданным и даже спонтанным. Напомним, что проект ныне действующего КАС находился в нижней палате парламента с марта 2013 г. Его внесение в Государственную Думу РФ предваряло рассмотрение ранее представленного в 2006 г. Верховным Судом РФ проекта аналогичного по наименованию кодекса. Предшественник был снят с рассмотрения в июне 2016 г. в связи с его отзывом субъектом законодательной инициативы.

В научном сообществе бытовало мнение, что «новый» проект КАС последует судьбе своего предшественника. Данное мнение не было беспочвенным, так как к концу 2013 года наметилась очевидная тенденция к унификации цивилистического процесса, начало которой было положено созданием единого высшего судебного органа по гражданским, уголовным и административным делам. В 2014 г. был образован и приступил к работе объединенный ВС РФ. В этом же году коллективом авторов разрабатывается Концепция единого ГПК РФ, получившая одобрение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству ГД РФ.

Параллельно появляются и публикуются «альтернативные» проекты единого ГПК РФ. Однако в 2015 г. работа Государственной Думы в отношении проекта КАС активизировалась, он был принят нижней палатой в конце февраля 2015 г., а уже 8 марта того же года подписан Президентом РФ.

Изложенная хронология событий не без оснований наводит на мысль, что в государстве отсутствовала четкая политика развития цивилистического процесса. В этой связи представляется не в полной мере беспочвенным мнение исследователей о непоследовательности при реформировании процессуального законодательства.

Однако здесь стоит заметить, что некоторая противоречивость свойственна не только решениям, принимаемым законодателем в данной сфере, но и развитию самого цивилистического процесса. Из таких противоречий складывается его диалектическое развитие и совершенствование. Наличие в развитии процессуального законодательства двух разнонаправленных тенденций — унификации и специализации — является закономерностью. Но это противоречие само по себе не отрицает, а предполагает необходимость выработки государственной процессуальной политики, в том числе в сфере совершенствования процессуального законодательства.

Между тем, несмотря на принятие КАС, явившегося результатом специализации, тенденция к унификации цивилистического процессуального законодательства сохраняется и даже набирает обороты, о чем свидетельствуют последние изменения АПК, ГПК и КАС. И поэтому проблема обеспечения необходимого баланса специализации и унификации остается крайне актуальной.

Проблема оценки эффективности

Сторонники и противники КАС непримиримы в своих дискуссиях. Между тем Кодекс — реально существующий нормативный правовой акт, и рано или поздно придется осуществлять оценку эффективности его действия. Оценка в виде «за» и «против» представляется малопродуктивной, так как факт принятия КАС следует принять как данность. Поэтому от подобных дискуссий следует перейти к реальным оценкам и конструктивной критике.

Каким же образом предполагается оценить эффективность действия КАС? Данный вопрос является непростым не только для процессуальной отрасли отечественной науки, но и для правоведения в целом. При ответе на него следует учитывать два аспекта. Во-первых, общепризнанной и апробированной методики оценки эффективности действия нормативно-правового акта, дающей исключительно достоверные результаты, в отечественной правовой науке и практике, к сожалению, нет. Во-вторых, при оценке эффективности КАС исследователь неизбежно столкнется с проблемой оценки эффективности самой процессуальной судебной деятельности. Более того, данные аспекты неразрывно связаны, поэтому проблема приобретает многосторонний и многофакторный характер. Вряд ли одному ученому по силам ее разрешение. Работа над данной проблемой должна быть коллективной.

От теории к практике

Принятие КАС в некотором смысле оживило научное сообщество. Появилось множество научных работ по данной тематике, важность и актуальность которых несомненны. Представители научного сообщества активно вступают в дискуссии. В процессуальной науке вновь стали актуальными вопросы деления цивилистического процесса и отраслевой принадлежности соответствующих ответвлений. Вышеуказанное позволяет сделать вывод, что принятие КАС позитивно повлияло на развитие процессуальной науки.

Не столь однозначны результаты принятия и действия КАС на практике. Не останавливаясь на положительных моментах, позволим себе тезисно рассмотреть некоторые негативные результаты действия Кодекса.

С точки зрения законотворчества принятие и действие КАС привели к усложнению законодательной работы в силу определенной корреляции процессуальных кодексов, в особенности ГПК и КАС. Корреляция осуществляется наличием в КАС отсылочных и бланкетных норм, которые необходимо учитывать при осуществлении законотворчества по внесению изменений. Такая норма предусмотрена, например, в ч. 4 ст. 1 КАС.

С точки зрения правоприменителя вступление в силу КАС также привело к усложнению отправления правосудия в силу множественности нормативных источников, что не в полной мере соответствует тенденции к упрощению и ускорению процесса, некоторой «разгрузке» судов. Странно, что законодатель не оценил перспективу принятия КАС с точки зрения дополнительной нагрузки на судей. Правовая инфляция, выражающаяся во множественности нормативных правовых актов, не может привести к упрощению реализации права, но практически всегда приводит к ее усложнению.

И, наконец, не обошлось и без более конкретных проблем процессуально-правового характера. Здесь можно выделить целый комплекс возникших вопросов, которые, быть может, и существовали до принятия КАС, но в значительной степени «обострились» его действием.

Во-первых, проблема конкуренции порядков защиты, при которой порядок ГПК (как правило, исковое производство) конкурирует с порядком КАС — административным судопроизводством. При возникновении спора о праве, разрешаемого в порядке искового производства, производство по административному делу подлежит прекращению. Определить же подлежащий применению процессуальный порядок защиты права в ряде случаев достаточно сложно, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика применения судами ч. 1 ст. 194 КАС. Такой проблемы нет в арбитражных судах при рассмотрении гражданских и административных дел по правилам АПК. Решению данной проблемы способствовал ныне упраздненный ВАС РФ, рекомендовавший арбитражным судам при оценке порядка рассмотрения дела руководствоваться существом заявленных требований, а не наименованием обращения.

Вторая проблема в значительной степени вытекает из первой и связана с «дроблением» дел. Возникшая конкуренция процессуальных порядков рассмотрения дел в значительной степени предопределила затруднительность рассмотрения так называемых «смешанных» исков, содержащих различные требования. Поэтому современная судебная практика изобилует случаями искусственного «дробления» дел, при котором, например, акт государственного органа оспаривается в рамках КАС, а компенсация взыскивается в порядке ГПК. Очевидно, что такое положение дел «запутывает» механизм защиты нарушенного права, приводит к его необоснованному усложнению.

В качестве третьей существенной процессуально-правовой проблемы действия КАС следует указать различный уровень гарантированности защиты прав по административным делам в КАС и АПК. Принятие КАС не повлияло на порядок разрешения административных дел с участием предпринимателей, подпадающих под действие АПК. Поэтому принципы и общие положения рассмотрения таких дел осуществляются по общим правилам АПК. В результате получается, что в отношении граждан применяется порядок, установленный в КАС, со всеми его особенностями, а в отношении предпринимателей действует АПК.

Разный уровень доступа к правосудию и гарантий защиты прав представляется очевидным в силу сравнения базовых процессуальных институтов, например, института представительства, возбуждения производства по делу, института мер процессуального принуждения в КАС и так далее. Отсутствие объективных предпосылок существенных отличий в данных институтах обосновывается самой судебной практикой. Так, например, АПК можно «сменить» КАС путем прекращения статуса индивидуального предпринимателя. Если различия процессуальных порядков обусловлены особенностями спорных материальных правоотношений, то возможность такой замены представляется по меньшей мере нелогичной.

Куда двигаться?

Подводя итог изложенному, следует констатировать, что принятие и действие КАС породило ряд новых и усугубило существующие проблемы как процессуального, так и непроцессуального характера. Решение указанных проблем — задача совершенствования цивилистического процесса. В качестве одного из приоритетных направлений такого совершенствования видится обеспечение баланса унификации и специализации. Унификация должна привести к «выравниванию» базовых процессуальных институтов, создать равный уровень гарантированности нарушенных прав. Специализация должна обеспечить специфику процессуальных порядков, основанную на особенностях спорных материальных правоотношений. Увлечение законодателя одним из вышеназванных направлений может привести к перекосу, который в сфере правосудия приведет к крайне негативным последствиям.

«Fiat iustitia, et pereat mundus» – принцип, сформулированный императором Священной Римской империи германской нации Фердинандом I, который следует помнить при осуществлении законотворчества в сфере цивилистического процесса.