КАС РФ: кодекс несбывшихся ожиданий

Повышение уровня правовой защиты граждан и организаций при рассмотрении споров было одной из декларируемых целей принятия КАС РФ. Спустя год стало очевидно, что если что-то и изменилось, то в худшую сторону. Впрочем, помимо критики КАС, можно отметить и ряд положительных моментов.

Прорыва не произошло

Многие сторонники реформы, ожидая появления Кодекса административного судопроизводства РФ, грезили неким прорывом. Появлением универсальной и обновленной административной процессуальной формы. Как минимум она должна была вобрать в себя те достижения, которые в эволюционном плане были накоплены ГПК РФ и АПК РФ. Однако ничего этого не произошло, и в «родившемся» КАС РФ мы увидели клона ранее действующих процессуальных кодексов, а не новое поколение эволюции.

Качество всей проделанной процессуальной работы можно долго и кропотливо оценивать по многим параметрам. Но, наверное, взвешенная оценка — это предмет отдельного исследования. Можно долго рассуждать об отличии категорий «истец» и «ответчик» от одноименных «административный истец» и «административный ответчик» в контексте "калька ли это или содержательное развитие доктрины". Но пока оставим это теоретикам. Сейчас обратимся лишь к нескольким фактам.

Во-первых, разработчики КАС РФ забыли включить в него приказное производство. Давайте не будем лукавить — именно этим объясняется поспешное внесение в КАС РФ дополнений в части приказного производства спустя менее года после начала действия[1]. Во-вторых, введение КАС в систему нормативных правовых актов России не было проработано, и мы видим множество огрехов. Например, в сфере преюдициальной связи судебных решений. Так, статья 69 АПК РФ устанавливает правило об обязательности судебного решения, принятого по уголовному или гражданскому делу, для арбитражного суда, рассматривающего новое дело с участием тех же лиц. Появление КАС должно было вызвать изменения в указанной статье АПК путем добавления положения о том, что обязательностью будут обладать решения, принятые и по административным делам. Однако этого со стороны разработчиков сделано не было.

Из позитивных вещей можно отметить, что КАС РФ сделали с ограниченной сферой применения. Часть 4 статьи 1 КАС РФ прямо указывает на то, что он не регулирует порядок рассмотрения дел из административных и иных публичных правоотношений в арбитражных судах Российской Федерации. Арбитражная процессуальная форма уже показала свою эффективность. Подождем, пока в полной мере не будет наработана практика по КАС.

Еще один положительный момент заключается в том, что из ГПК наконец-то были убраны производства и категории дел, которые к гражданскому процессу не имели никакого отношения. Например, производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

На чьей стороне суд?

Изначально модель КАС предполагала нивелирование преимуществ субъектов власти процессуальными механизмами сдержек и возложения на этих самых субъектов основного бремени в ведении судебной тяжбы. Например, ранее статья 249 ГПК РФ предусматривала, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). В КАС данная норма перешла в виде правила части 2 статьи 62. Можно предположить, что, имея повод к спору и предъявив административное исковое заявление, любой гражданин или организация вправе были по умолчанию ждать победы в суде и оправдательных действий со стороны органов государственной власти, ее должностных лиц. Однако в практике применения КАС мы уже видим ряд разъяснений Верховного Суда РФ, возлагающих все бремя доказывания на административных истцов.

Типичный тому пример — споры в сфере государственной кадастровой оценки. Кадастровая стоимость земельных участков является базой для начисления налога на землю и ключевым элементом при расчете арендной платы. Она рассчитывается в результате реализации процедуры государственной кадастровой оценки и утверждается актами органов исполнительной власти. Другими словами, исходит от государства и служит для наполнения бюджета. Ее постоянное среднее увеличение, а в некоторых случаях — взрывной рост, отражают проблемы фискальной политики государства.

Статья 3 Налогового кодекса закрепляет основное начало законодательства о налогах и сборах о том, что налоги должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. Но где это экономическое обоснование, когда, например, кадастровая стоимость земельного участка превышает его рыночную стоимость в 100 раз[2]? При этом часть 3 статьи 66 Земельного кодекса РФ провозглашает, что в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости. Попытки остановить это безумие были как в системе судов общей юрисдикции (здесь следует вспомнить первые дела об оспаривании актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки, которые заканчивались провалом), так и в системе арбитражных судов.

Впервые на защиту прав и законных интересов землевладельцев встал Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, сформулировав модель правовой защиты в постановлении президиума от 28 июня 2011 г. №913/11 по делу №А27-4849/2010[3]. Далее следовало несколько лет стабильной и единообразной судебной практики по защите прав землевладельцев путем установления кадастровой стоимости равной рыночной через судебное решение.

Зачем менять отлаженный и работающий механизм защиты прав? Очевидно, он кого-то не устраивает. И мы наблюдаем вначале изъятие споров по кадастровой стоимости из подведомственности арбитражных судов, а затем включение этой процедуры в предмет регулирования КАС РФ. По моим личным наблюдениям и отзывам коллег, число отказов в снижении кадастровой стоимости до размеров рыночной существенно увеличилось.

Обратимся к разъяснениям, которые сейчас применяются в рамках административного спора об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. Они даны в Постановлении Пленума ВС РФ от 30.06.2015 г. №28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости"[4]. Можно было ожидать (вспоминая лозунги, которыми сопровождалось принятие КАС РФ), что в таких разъяснениях Верховный Суд Российской Федерации даст наставление нижестоящим судам по изобличению ошибок в государственной кадастровой оценке в целях снижения фискальной нагрузки с землевладельцев. Однако мы видим совершенно другое — установку на доскональную проверку по собственной инициативе представленных административными истцами документов. Следовательно, на обеспечение фискальных интересов государства даже в условиях пассивного поведения административных ответчиков. В пунктах 20 и 22 указанного Постановления Пленума Верховный Суд Российской Федерации ориентировал нижестоящие суды на проявление процессуальной активности в части выявления недостатков представленных административным истцом документов.

Во-первых, исследуя отчет об оценке объекта недвижимости, суд должен проверять его на соответствие законодательству об оценочной деятельности, в том числе федеральным стандартам оценки. Фактически суд первой инстанции должен продублировать деятельность эксперта саморегулируемой организации оценщиков, даже несмотря на то, что не имеет специального образования в сфере оценочной деятельности.

Во-вторых, суду надлежит выяснить, отвечает ли лицо, составившее отчет о рыночной стоимости, требованиям законодательства об оценочной деятельности, предъявляемым к оценщикам.

В-третьих, в случае возникновения сомнений в обоснованности отчета об оценке и достоверности определения рыночной стоимости суд должен вынести эти обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на них не ссылались.

В-четвертых, экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков на отчет об оценке не имеет для суда заранее установленной силы и оценивается наравне с другими доказательствами.

При этом Верховный Суд Российской Федерации не дает никаких указаний по поводу проверки того, откуда могли появиться фантастические цифры кадастровой стоимости земельного участка. Четыре-ноль, игра в одни ворота. На приведенном примере можно констатировать снижение уровня правовой защиты в модели КАС РФ (с учетом складывающейся правоприменительной практики) по сравнению с моделью того же АПК РФ.