Конституционный кризис в Польше: уроки для КС РФ

В Польше уже год не прекращается беспрецедентный конституционный кризис. Речь идет о ситуации ярко выраженной дисфункции органа конституционного контроля, организованной усилиями политических властей. Подробный анализ ситуации позволяет извлечь ряд уроков, в том числе касающихся российского Конституционного Суда.

Проблемы состава

В современных государствах принцип разделения властей претерпевает существенную трансформацию. Применительно к разным формам правления мы можем наблюдать ситуацию, когда противостоят друг другу не законодательная и исполнительная власть, а правящее большинство, стоящее за обеими политическими ветвями власти, и оппозиционное меньшинство. В такой ситуации особое значение «сдержек» приобретают так называемые немажоритарные гарантии сохранности конституционного строя, которые меньшинство может использовать.

В первую очередь к таким гарантиям относится надлежащее функционирование органа конституционного контроля, обеспечивающего защиту режима конституционности — в том числе от неконституционных решений текущего политического большинства. Система, предусматривающая деятельность независимого органа конституционного контроля, — это система, нацеленная на своевременное выявление и исправление собственных ошибок.

Тем показательнее примеры сбоя в работе таких органов, требующие анализа причин, повлекших за собой нарушение нормальной работы, и способов преодоления негативной ситуации. В данном случае речь не идет о рутинном противостоянии законодательной власти, отстаивающей свое право на принятие политических решений в соответствии со своим видением потребностей общества и государства, и органа конституционного контроля, упрекаемого в стремлении подменить законодателя в принятии таких решений. Речь идет о ситуации ярко выраженной дисфункции в работе последнего, вдобавок организованной усилиями политических властей.

Достаточно длительное время в таком положении находится Конституционный трибунал Польши — и характерно, что в основном в связи с проблемами состава. В соответствии с Конституцией, Трибунал состоит из 15 судей, избираемых Сеймом на 9 лет; согласно Регламенту Сейма избрание производится абсолютным большинством голосов. В принципе, уже эти положения могли быть подвергнуты критике, поскольку отдают избрание судей на усмотрение правящего большинства, не имеющего необходимости договариваться по этому вопросу с оппозицией[1].

В сущности, в этом тонком месте и «порвалось»: в начале октября 2015 года (когда правящую коалицию еще возглавляла партия «Гражданская платформа») Сеймом были избраны пять новых судей, причем трое из них — в связи с истечением срока их полномочий; срок полномочий еще двух должен был истечь вскоре после очередных парламентских выборов, назначенных на конец октября, на которых «Гражданская платформа» ожидала для себя поражения[2]. Эти судьи не были приведены президентом республики к присяге[3].

В ходе парламентских выборов действительно абсолютное большинство голосов в Сейме было получено партией «Право и справедливость». 2 декабря Сеймом были избраны пять других судей; поздно ночью четверо из них были приведены к присяге[4]. 3 декабря Конституционный трибунал принял решение о том, что трое судей были избраны в октябре («Гражданской платформой») правомерным образом, а двое — с нарушением конституционных норм. Тем не менее президент отказался приводить к присяге тех троих правомерно избранных еще в октябре судей[5] (что в этой ситуации, хоть и искусственно созданной, все же уже могло иметь «объяснение»: поскольку «новые» судьи уже приняли присягу, общее число судей, если бы к ним добавились еще трое, стало бы превышать конституционно установленное требование по составу Трибунала). Начало конституционному кризису, в котором каждая сторона упрекала другую за действия, нарушающие Конституцию, было положено.

Председатель Конституционного трибунала предоставил «декабрьским» пяти судьям статус сотрудников суда, не имеющих полномочий судей. Следующим шагом «Права и справедливости» стало внесение в декабре изменений в закон о Конституционном трибунале, в соответствии с которыми, в частности, отныне он должен был принимать решения по целому ряду дел двумя третями голосов (хотя Конституция устанавливает принятие решений большинством) при кворуме в тринадцать судей из пятнадцати вместо прежних девяти (очевидно, что сбор такого кворума был не то что проблематичен, но просто невозможен при неполном составе Трибунала). Кроме того, предусматривались процедурные правила относительно последовательности и сроков рассмотрения дел. Особенно тревожным выглядело правило о полугодовой отсрочке рассмотрения тех дел, которые должны были быть отнесены к компетенции полного состава судей.

Новые требования давали основания для утверждений о том, что деятельность Трибунала парализована[6]. Эти утверждения оставались справедливыми даже после того, как в январе председатель Трибунала допустил вхождение в состав судей двоих из тех, кто был назначен в декабре, поскольку троих из пятнадцати по-прежнему не хватало, а внушительная задержка в рассмотрении дел в значительной степени обесценивала бы идею конституционного контроля как такового.

Кризис продолжается 

Решением от 9 марта 2016 года Конституционный трибунал признал декабрьские изменения законодательства не соответствующими Конституции (приняв свое решение по прежним правилам)[7]. В свою очередь, правительство Польши отказалось признавать решение Трибунала и публиковать его[8] (а официальное опубликование решений Конституционного трибунала в соответствии с Конституцией — необходимое условие для вступления их в силу).

Не то что с правовой, а даже с политической точки зрения ситуация впечатляет — фактически речь идет о создании для органа конституционного контроля неконституционных норм, при невыполнении которых его решение об их же неконституционности объявляется не имеющим силу! В итоге данное решение Трибунала и некоторые другие его решения, принимаемые по актам, инициированным партией «Право и справедливость» в этот период, размещались только на сайте Трибунала, не будучи опубликованными в официальном издании.

В самом скором времени после решения Трибунала, на пленарном заседании 11-12 марта 2016 года, Венецианская комиссия приняла свое мнение относительно тех же поправок к польскому закону о Конституционном трибунале[9]. Это мнение тем более значимо, что основывается оно, главным образом, на правовых, а не на политических аргументах. В частности, Комиссия акцентировала тот факт, что функционирование Конституционного трибунала, обеспечивающего верховенство Конституции, было предусмотрено учредительной властью, а «обычный законодательный акт, который угрожает заблокировать конституционный контроль, сам должен быть проверен на конституционность, прежде чем он может быть применен судом» (§§40-41). Далее спорные положения польского закона были проанализированы в контексте европейских стандартов кворума, требуемого большинства и сроков для принятия решения органом конституционного контроля, а также с учетом положений Конституции самой Польши. В итоге Комиссия пришла к выводу о том, что каждое изменение по отдельности уже проблематично, а все вместе они серьезным образом препятствуют эффективности Конституционного трибунала как гаранта Конституции (§88). Отдельно в документе поддержана позиция Трибунала, в соответствии с которой Конституция Польши связывает назначение его судей не с принесением присяги (в отличие от членов парламента и правительства), а с избранием (§108). Отсюда может быть выведена идея о том, что именно «октябрьская» тройка судей (назначенная, по мысли Трибунала, правомерно) должна занять свое место в его составе. Наконец, заслуживает внимания и соображение о необходимости взаимодействия правящего большинства с оппозицией и гражданским обществом и принятия решений по результатам «лояльного сотрудничества» между различными органами власти.

В связи с этим нужно сказать и о позиции Верховного суда Польши, в апреле 2016 года издавшего специальную рекомендацию, адресованную польским судам и призывающую их учитывать решения Конституционного трибунала, даже если они не были опубликованы официально. Эта позиция заслуживает внимания, как нацеленная на препятствование созданию режима двойной системы права[10].

В июне 2016 года в Польше были приняты очередные поправки к закону о Конституционном трибунале, призванные выразить своего рода компромисс (например, кворум предлагалось снизить до 11 человек, а решения, принятые после 10 марта 2016 года, официально публиковать). Тем не менее в очередном своем решении, принятом 11 августа[11], Конституционный трибунал снова признал ряд положений закона неконституционными, в том числе те, которыми исключается опубликование предыдущего — мартовского решения Трибунала по этому закону, и которыми председателю Трибунала предписывается принять в состав еще троих судей из числа назначенных уже нынешним составом Сейма[12].

Таким образом, на сегодняшний день кризис еще ждет своего окончательного разрешения в обстановке продолжающейся борьбы между различными политическими силами и под определенным давлением со стороны Еврокомиссии[13]. Тем не менее определенные выводы из этой ситуации уже могут быть сделаны.

Ключевые уроки

Прежде всего, обращает на себя внимание тот факт, что спровоцирован кризис был внешними по отношению к Конституционному трибуналу силами, а не им самим. Можно понять позицию субъектов политических отношений, стремящихся к тому, чтобы орган конституционного контроля оказался в таком положении, в котором он будет максимально близок к одобрению представлений о верном направлении развития общества и государства этих субъектов. Однако с точки зрения идеи защиты конституции произошедшие манипуляции выглядят более чем сомнительными. При этом следует учитывать, насколько сильный деструктивный эффект могут иметь попытки изменения норм, даже не затрагивающих собственно материальных полномочий органа конституционного контроля. Речь шла не о том, чтобы изъять какие-то виды контроля (по каким-либо категориям дел) из ведения Конституционного трибунала; речь шла преимущественно о кадровых и процедурных вопросах, причем изменения по каждому из них в отдельности уже выглядели достаточно одиозными, но взятые в совокупности просто ставили под удар нормальное функционирование органа конституционного контроля, в чем правящие силы не могли не отдавать себе отчет.

Далее, примечательно, что сам Конституционный трибунал занял весьма активную позицию в произошедшем конфликте, вовсе не отказываясь быть судьей в своем собственном деле. Конечно, сыграли свою роль направляемые в Трибунал запросы (сам он не мог бы принимать дела к рассмотрению по своей инициативе), но и принимаемые им решения, в том числе по проблеме процедур назначения его членов, отличаются известной последовательностью. Представляется, что линия его аргументации в целом имеет целью сохранение его конституционно-правового статуса, и эта борьба им далеко не проиграна.

Кроме того, следует подчеркнуть, что Конституционный трибунал не остался одинок. Поддержка другого высшего судебного органа имеет большое значение уже самим фактом ее выражения, да и содержательно позиция Верховного суда Польши в этом конфликте, как представляется, отвечала конституционным требованиям. Действия различных субъектов, не пошедших на поводу у текущей правящей силы (то есть действия политической оппозиции, судов, Венецианской комиссии, органов Европейского союза, самого Трибунала), суммарно дали два ключевых эффекта: выигранное время для поиска компромиссов и создание обстановки обсуждения дальнейших действий. Благодаря этим эффектам потерпели неудачу попытки подчинить орган конституционного контроля какой-то одной политической силе «кавалерийским наскоком», а главное — создан потенциал разрешения кризиса в конституционном русле.

И применительно к российскому Конституционному Суду

Уроки, которые могут быть извлечены из польского кризиса, касаются и современных моделей разделения властей, и обеспечения гарантий конституционализма, и политических практик создания и выхода из конфликтных ситуаций. Однако на что еще хотелось бы обратить внимание — это на взятый в чистом виде сюжет относительно численности органа конституционного контроля и своевременного назначения судей в соответствии с правовыми предписаниями.

С этой точки зрения не вызывают поддержки изменения статьи 9 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», принятые в 2014 году и предусмотревшие (вместо срока в один месяц со дня открытия вакансии для внесения Президентом РФ кандидатуры на должность судьи в Совет Федерации) следующее положение: «Если в случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда Российской Федерации число судей окажется менее двух третей от общего числа судей, представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом Российской Федерации в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии». Согласно статье 4 этого же Закона, правомочный состав Конституционного Суда — именно две трети от общего числа судей, то есть 13 из 19. Отрадно, что хотя бы при численности ниже нижнего предела кандидатуры должны начать подбираться.

Однако, во-первых, это займет какое-то время (месяц на внесение кандидатуры; 14 дней на рассмотрение Советом Федерации; повторение процедуры в случае отклонения предложенной кандидатуры), в течение которого суд будет оставаться в неправомочном составе (продление срока полномочий «выбывающего» судьи до назначения новой кандидатуры возможно только в случае прекращения его полномочий ввиду достижения судьей предельного возраста или личного письменного заявления об отставке); а во-вторых, в принципе, остается неясным, по каким соображениям президент воздерживается от шагов, направленных на заполнение вакансий по мере их открытия. Представляется, что положения, ведущие к ситуации, способной затрагивать полноценное функционирование суда и подвергать его политическим манипуляциям[14], как минимум требуют контроля на предмет соответствия конституционной норме, в соответствии с которой «Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей». Как показывает опыт Польши, политические манипуляции в отношении органа конституционного контроля — это не те события, к которым надо стремиться в демократическом конституционном государстве.