Налоговое администрирование в свете перемен

В России продолжается снижение количества налоговых споров. По данным ФНС, в 2015 году число жалоб налогоплательщиков снизилось более чем на 5% в сравнении с 2014-м. Абсолютных цифр нет, но известно, что за 9 месяцев прошлого года их было 33 000. Уменьшается и количество дошедших до суда разбирательств — на 32% по сравнению с 2014 годом.

Досудебное урегулирование становится эффективным средством решения налоговых споров, так как фискальные органы стремятся нивелировать количество потенциальных судебных споров в рамках администрирования. Но постфактум его развитие влечет за собой необходимость дальнейшего усовершенствования этих процедур.

Новые возможности для налогоплательщиков

Законодательная работа в этом направлении продолжается. 1 мая 2016 года принят федеральный закон № 130-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса РФ». Новая редакция ст.101 НК, в частности, предусматривает, что налоговый орган может не принимать окончательное решение по результатам рассмотрения акта налоговой проверки, а принять промежуточное решение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля. Позитивным для налогоплательщика элементом таких мероприятий является то, что по их результатам налогоплательщик вправе предоставить дополнительные возражения. Это позволяет аккумулировать усилия как налогового органа, так и налогоплательщика на материалах налоговой проверки с целью установления фактических обстоятельств, «не вынося сор из избы» в вышестоящий налоговой орган.

Вторая новелла касается участия налогоплательщика в рассмотрении его жалобы в вышестоящем налоговом органе. На сегодняшний день действует императивное правило, по которому такое участие не предусмотрено. Но с 1 июня 2016 года чиновники вправе отойти от него. В этом главный плюс новых дополнений в НК. Возможность привлечь налогоплательщика к рассмотрению жалобы и заслушать его позицию — несомненный положительный шаг развития налогового администрирования.

Но есть в предлагаемом механизме и бюрократический элемент. Участие налогоплательщика допускается, если в ходе рассмотрения жалобы выявлены противоречия между сведениями, содержащимися в материалах нижестоящего налогового органа и данными налогоплательщика. Непонятно, будет ли эта норма объективно применяться на практике или останется декларативной. Ведь установление «несоответствия сведения» по закону — это прерогатива налогового органа, мнение налогоплательщика не учитывается.

Более оптимальным было бы определить несколько оснований рассмотрения жалобы с участием налогоплательщика. Во-первых, по усмотрению налогового органа. Во-вторых, при наличии мотивированного ходатайства налогоплательщика о рассмотрении жалобы с его участием. При этом в целях предупреждения рисков повышения нагрузки на налоговые органы необходимо все же закрепить их право отказать или удовлетворить такое ходатайство.

Только ли банковская гарантия?

Закон определяет новые правила, по которым можно приостановить привлечение к ответственности за налоговое правонарушение. Если раньше «разжалобить» налоговый орган можно было, только предоставив достаточно аргументов по поводу несоответствия его акта законодательству, то теперь налогоплательщик может воспользоваться банковской гарантией. Этот инструмент обеспечивает финансовые интересы и налогоплательщиков, защищая их от возможного списания денежных средств, и государства, которому дает защиту от возможного злоупотребления при подаче немотивированной жалобы. Предоставление банковской гарантии как обязательное условие приостановления решения исключает возможность подачи casus-жалоб (случайных жалоб) налогоплательщиков, оставляя в поле рассмотрения жалобы ex professo (обстоятельные, юридически обоснованные), подкрепленные финансовой составляющей.

Однако почему нужно ограничиваться только банковской гарантией? Статья 368 ГК РФ уже больше года оперирует понятием независимой гарантии. Она может выдаваться и другими коммерческими организациями. Кроме того, как показывает опыт последних лет, когда много банков лишились лицензий, есть риск, что банковская гарантия не обеспечит интересы государства. Поэтому вполне возможно дополнить НК РФ правилом о том, что к заявлению о приостановлении исполнения обжалуемого решения прилагается независимая (в том числе банковская) гарантия, отвечающая установленным законодательством о налогах и сборах требованиям.

Издержки grosso modo

Некоторые положения закона, к сожалению, прописаны grosso modo (в общих чертах). К примеру, новый пункт статьи 139 НК РФ определяет, что налоговый орган обязан принять меры по устранению нарушения прав лица, подавшего жалобу, и отчитаться об этом в вышестоящую инстанцию. Таким образом, можно говорить о некотором самоконтроле налогового органа, действия которого обжалуются. Но закон не дает ответа на вопрос, какие именно меры нужно предпринять. Их необходимо четко прописать, чтобы эта норма не осталась декларативной.

Приятный «бонус» для налогоплательщика — это закрепление в законе механизмов ознакомления с материалами налоговой проверки: визуального осмотра, изготовления выписок, снятия копий. Но каким образом налогоплательщик будет получать эти копии, закон не конкретизирует. Если сравнивать с практикой судов, то ознакомление с материалами дела его участниками происходит в большинстве случаев путем снятия фотокопий, что отмечается в соответствующем заявлении. По аналогии и в НК надо ввести такой механизм, предусмотрев снятие копий (фотокопий). Это позволит избежать возможных разногласий между налоговым органом и налогоплательщиком.

Усовершенствование налогового администрирования — необходимый шаг для обеспечения «рабочего механизма» деятельности налогового органа, включая досудебное урегулирование споров. Закон прописывает гарантии для налогоплательщиков: предоставлять отдельные возражения по результатам дополнительных мероприятий, знакомиться с материалами налоговой проверки, знать, как приостановить оспариваемое решение, и надеяться на участие в рассмотрении жалобы. Но для того, чтобы эти возможности заработали на практике, требуется более тщательная законодательная регламентация, с тем чтобы очередной шаг реформы не стал номинальным и декларативным.