От карательно-фискальной к риск-ориентированной модели: КоАП 2.0 уже в Минюсте

Проект Кодекса об административных правонарушениях, представленный Министерством юстиции, вызвал огромный общественный резонанс и на некоторое время был отложен в ящик. И дело не только в размере штрафов, за которые продолжают торговаться лоббисты. Главная причина — в заложенной в кодекс морально устаревшей модели контроля, которая давно достигла своих пределов эффективности. Эта модель получила название карательно-фискальной, так как предполагает, что каждое административное правонарушение может быть искуплено, прежде всего, деньгами. Штрафы являются основным способом воздействия на граждан, а их размер должен стимулировать их к добропорядочному поведению. Разумная альтернатива — риск-ориентированная модель, концепция которой разработана ОНФ и предложена Минюсту. Авторы назвали ее КоАП 2.0. О двух принципиально разных подходах рассказывает автомобильный эксперт Петр Шкуматов.

«Палочная» система и карательно-фискальная идеология

Для начала стоит понять, почему карательно-фискальная модель достигла своего предела эффективности. Суть проблемы данной правовой конструкции заключается в ее линейности (то есть она не учитывает множество факторов, которые либо смягчают противоправное деяние, либо, наоборот, отягчают). И что представляется весьма странным, в полном отсутствии критериев эффективности контрольно-надзорной деятельности. Результатом работы карательно-фискальной правовой конструкции является крылатое выражение «был бы человек, а статья (в КоАП) найдется», которое очень емко отражает всю суть данного подхода. Именно отсутствие ясных критериев, почему и зачем наказывают граждан, а также подозрение в перманентной виновности каждого гражданина, за исключением новорожденных, привело к появлению и укоренению «палочной» системы.

«Палочная» система может существовать только в условиях карательно-фискальной идеологии. Это ее неотъемлемая часть, когда государство уверено, что нарушают все, поэтому ставит перед ведомствами, несущими контрольно-надзорные функции, план по поимке нарушителей в том или ином виде. Попытки бороться с «палочной» системой потерпели крах по простой причине — не меняя базис, нельзя изменить или искоренить производные от этого базиса явления. В итоге «палочную» систему оставили в покое, просто назвав ее модным словом «KPI».

Еще одним следствием карательно-фискального подхода является феномен частных камер на дорогах. Государство приняло решение поделиться с коммерческими структурами долей от штрафов, приняв ложную идею, что важны не деньги, а сам факт наказания водителя, которое якобы влечет за собой увеличение безопасности движения. И после этого государство начало покупать штрафы у частных структур, которые владеют и управляют камерами. При этом, поскольку прибыль коммерческих организаций напрямую зависит от количества штрафов, появился производный феномен — дорожные ловушки, то есть места со специально запутанным и неочевидным движением, которые провоцируют водителей на ошибки и, как следствие, на штрафы, увеличивающие прибыль частных операторов.

В результате цифровизации карательно-фискальной модели Российская Федерация вышла в мировые лидеры по количеству штрафов, назначенных водителям. В 2019 году было вынесено более 140 миллионов штрафных постановлений, что является абсолютным мировым рекордом.

Новая модель

Что может прийти на замену карательно-фискальной модели? Очевидно, что это риск-ориентированный подход. Это современная модель организации контрольно-надзорной деятельности, которая в качестве базовой гипотезы предполагает, что не все граждане одинаково виноваты перед государством. Эта модель сначала определяет четкие критерии для контрольно-надзорной деятельности, а потом распределяет субъектов регулирования на группы риска по определенным признакам.

В качестве основного критерия риск-ориентированной модели в области дорожного движения может выступать дорожно-транспортное происшествие. Это самый нежелательный сценарий развития дорожной ситуации, поэтому риск ДТП должен являться главным критерием. Отсюда мы получаем возможность ранжировать водителей по группам риска совершения ДТП. Зачем?

Дело в том, что разные водители создают разные риски совершения ДТП на дороге. Это утверждение не нуждается в доказательстве, так как на нем основана целая область автострахования — КАСКО. Успешность и прибыльность по этому виду страхования является ярким индикатором того, что на дороге по риску совершения аварии не все равны.

Возвращаясь к целям государства. Если оно, например, решило снизить число погибших на наших дорогах до нуля (конечно, нуля никогда не будет, это еще один маразм в постановке несбыточных целей), то это означает, что водители с наибольшим риском подлежат наиболее усиленному контролю за их движением на дорогах. Напротив, водители с наименьшим риском должны общаться с инспекторами ГИБДД совсем редко.

«Палочная» система приводит к обратному эффекту. Попытка окучить всех водителей сразу (поскольку они все априори виновны в карательно-фискальной идеологии) приводит к размазыванию контроля тонким слоем по всем водителям сразу, а это в условиях серьезного сокращения численности Госавтоинспекции создает «дыры» и «лакуны», в которых успешно прячутся те, кто и создает наибольшую степень риска. Страдают же от избыточного внимания те, кто на дороге ведет себя вежливо и аккуратно.

Риск-ориентированный подход сосредотачивает ресурсы ГИБДД в областях высокого риска, давая спокойно дышать тем, кто сколько-нибудь значимого риска на дорогах не представляет. Однако невозможно оценить риск ДТП однократно и после этого ничего не делать. Это динамическая величина, поэтому перерасчет необходимо производить постоянно. И тут на помощь риск-ориентированному подходу приходят камеры фиксации нарушений, которые вместо раздражающего всех инструмента вдруг начинают работать на благо общества, устанавливая в режиме реального времени индивидуальные рисковые характеристики водителей.

В итоге при отказе от карательно-фискальной идеологии и переходе к риск-ориентированной модели в КоАП будут достигнуты невероятные с точки зрения пользы обществу результаты:

1. Полностью исчезнет «палочная» модель работы, так как она для оценки риска вообще не нужна.

2. Камеры, которые сегодня только раздражают нормальных людей, начнут использоваться для сбора больших данных (та самая пресловутая big data), обработка которых будет формировать индивидуальные коэффициенты риска.

3. Особое внимание ГИБДД будет сосредоточено на водителях, которые представляют повышенную группу риска, обычные люди станут общаться с инспекторами заметно реже.

Именно эти предложения были вынесены на общественное обсуждение в ходе работы рабочей группы при ОНФ (Общероссийский народный фронт). А после обсуждения оформлены и презентованы в Минюст. Там, насколько известно, указанный подход вызвал положительную оценку, и есть надежда, что он будет принят.

Впрочем, риск-ориентированный подход по отношению к водителям решит лишь часть проблем. Ведь не только от тех, кто находится за рулем, зависит вероятность возникновения ДТП. Например, из-за неудовлетворительных дорожных условий в нашей стране происходит практически каждая третья авария. Следовательно, у дорожников тоже необходимо определять группы риска и работать с ними. Аналогичная ситуация и с автомобилями, которые делятся на разные группы риска. Одно и то же ДТП с автомобилем, оснащенным современными системами безопасности, и, например, ВАЗ-2106 приводит к разным по степени тяжести последствиям.

Автор — Петр Шкуматов, координатор общественного движения «Синие Ведерки».