Парламентские выборы 2016 года: новые законы и новые подходы

В законодательстве, обеспечивающем парламентские выборы 2016 года, есть новеллы, касающиеся всех существенных элементов избирательного процесса. Это соответствует сложившейся российской традиции. Каждые федеральные выборы сопровождаются принятием новых законов и применением новых подходов[1] к решению проблем.

Досрочные выборы

Впервые в современном избирательном процессе выборы депутатов Государственной Думы проводятся досрочно. Допустимость такой возможности обосновал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.07.2015 г. о толковании ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2 и 4 ст. 99 Конституции РФ. Соответствующие конституционные положения, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва.
При условии, что:

а) такое сокращение осуществляется в конституционно значимых целях;

б) осуществляется заблаговременно;

в) не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности;

г) является минимально незначительным.

На основе конституционного толкования в Федеральный закон от 22.02.2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены изменения в части определения дня голосования. Теперь это третье воскресенье месяца (было первое воскресенье), в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва.

Ряд законодательных новелл учитывают эти новые подходы к срокам выборов. Так, 18 сентября 2016 года состоятся не только федеральные, но и региональные и местные выборы. Соответственно единый день голосования перенесен с декабря на сентябрь. Ранее законодательно совмещение всех трех уровней выборов допускалось. Однако речь шла, напротив, о переносе региональных и местных выборов на декабрь.

По новому кодексу

Впервые разрешение избирательных споров на федеральных выборах проводится в соответствии с новым Кодексом административного судопроизводства РФ. На парламентских выборах в декабре 2011 года споры разрешались в соответствии с ГПК РФ. То есть в порядке гражданского судопроизводства. Сравнительный анализ соответствующих глав о производстве по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме в Кодексе административного судопроизводства и утратившем силу в этой части ГПК РФ показывает, что:

а) новый кодекс в значительной степени воспроизводит нормы ГПК РФ;

б) есть некоторые отличия;

в) есть нерешенные проблемы[2].
 

Новые возможности

Выборы вновь проводятся по смешанной избирательной системе, в отличие от пропорциональных выборов Государственной Думы пятого и шестого созывов. При этом одновременно действовали два Федеральных закона о выборах депутатов Государственной Думы. Во-первых, закон 2005 года (устанавливает только пропорциональную систему). Во-вторых, закон 2014 года (устанавливает смешанную систему нового образца по сравнению с ранее применявшейся до 2007 года смешанной системой). Применение Федерального закона 2014 года связано с выборами 2016 года. Однако поправки вносились в течение всего срока «ожидания» выборов нового созыва и параллельно с внесением поправок в ФЗ 2005 года.

Существенные изменения связаны со сферой гарантий и ограничений избирательных прав граждан РФ на основе правовых позиций Конституционного Суда РФ. Прежде всего, они связаны с решениями Европейского Суда по правам человека.

Речь, в частности, идет о резонансном Постановлении от 19.04.2016 №12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России". В связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации" Конституционный Суд РФ посчитал, что исполнение соответствующего постановления Европейского Суда по правам человека является возможным и необходимым. Ст. 32 Конституции РФ не исключает возможность внесения федеральным законодателем изменений в действующее правовое регулирование с целью отказаться от абсолютного, автоматического запрета в сфере избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Конституционный Суд РФ предложил своеобразную модель «правообеспечительной» законодательной стратегии. Так, не изменяя Конституцию РФ, федеральный законодатель вправе непосредственно предоставить избирательные права гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда. Для этого следует внести соответствующие изменения в законодательство о выборах, не внося существенных изменений в уголовное и уголовно-исполнительное законодательство.

Либо следует оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний. Хотя они и связаны с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекут ограничения их избирательных прав.

Особенности практики

В марте 2016 года в связи с истечением срока полномочий прежнего состава был сформирован новый состав ЦИК России. Обновление составило 60% от прежнего состава, включая назначение нового Председателя ЦИК России, с которым связывается проведение справедливых и честных выборов. Такой, по сути, субъективный фактор, как показывает практика, с самых первых шагов обновленного ЦИК России «работает» вполне эффективно и имеет реальные позитивные результаты.

В отношении избирательного законодательства обновленный ЦИК России в качестве тактической цели определил проведение избирательной кампании 18 сентября 2016 года в соответствии с действующим законодательством. В качестве стратегической — внести предложения об изменениях в законодательство о выборах, учитывая итоги проведенной кампании. Обновленный ЦИК России с самого начала своей работы сформировал систему контроля на выборах 2016 года, расставив для себя приоритеты:

1) принятие превентивных мер;

2) быстрое реагирование на нарушения в ходе выборов. Этот механизм включает создание межведомственной рабочей группы с участием представителей прокуратуры, МВД, Следственного комитета;

3) анализ итогов избирательной кампании. В целом такой подход корреспондирует современной концепции правовых позиций избирательных комиссий России[3].

Впервые в федеральных парламентских выборах имели право участвовать 77 политических партий, зарегистрированных в Минюсте России. Из них 24 партии выразили намерение участвовать в парламентских выборах, и только 22 партии подали документы. 14 партий были освобождены от сбора подписей для регистрации в качестве избирательного объединения. Они имеют своих представителей в избираемых органах всех уровней. На парламентских выборах в декабре 2011 года имели право и приняли участие 7 политических партий.

Не оправдало себя на практике законодательное увеличение количества подписей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов (в три раза — для кандидатов в одномандатных избирательных округах и на 50 тысяч — для федерального списка кандидатов). Впервые за всю историю выборов в Государственную Думу ни один список не зарегистрирован на основании подписей избирателей. Зарегистрированы только 14 партийных списков, освобожденных от такого сбора.

С учетом не оправдавшей себя практики увеличения числа подписей экспертами предлагается на выборах всех уровней установить количество собираемых подписей 0,1-0,5% избирателей округа.

Законодательная новелла об обязательности участия кандидатов в депутаты в дебатах на стадии предвыборной агитации на практике оказалась не вполне исполнимой. Причины этого были как объективными (пределы эфирного времени), так и субъективными. Некоторые кандидаты отказывались от дебатов, будучи уверенными, что никаких негативных последствий для них не наступит.

Предвыборная кампания 2016 года актуализировала проблему «двойников» (кандидаты от разных партий с одинаковыми именами и фамилиями). Эта проблема рассматривается как неизбежное следствие численного увеличения политических партий и существенного смягчения правил допуска кандидатов на выборах, а также возвращения одномандатных округов. Ее решение, очевидно, потребует внесения изменений в избирательное законодательство.
 

Праймериз

Впервые в предвыборный период 2016 года институт праймериз (предварительное голосование) применялся на систематической основе. Предварительное голосование в российских реалиях является инновационной формой взаимодействия кандидата с избирателями. С этим связывается повышение уровня политической конкуренции.

Впервые праймериз проводился в тестовом режиме политической партией «Единая Россия» летом 2007 года к выборам в Государственную Думу. С 2009 года норма об обязательном проведении предварительного голосования, т. е. о выдвижении кандидатов на выборы путем включения их в региональные партийные списки по итогам предварительного голосования, закреплена в Уставе «Единой России».

В российской доктрине[4] процедуру праймериз предлагается рассматривать как стадию избирательного процесса. Так, по результатам предварительного голосования в мае 2016 года «Единая Россия» в порядке законодательной инициативы предлагает внести в законодательство о выборах возможность проведения такой процедуры всеми партиями. В частности, предлагается внесение поправок и в Федеральный закон «О политических партиях», которые дадут возможность проводить предварительное голосование для принятия кадровых решений. Под защитой закона и в рамках открытой и прозрачной процедуры.

Инициативу поддерживает ЦИК России в части определения своего места в процедуре предварительного голосования. Жалобы в этот период поступают к нему. Однако как к этому относиться, действующий закон не устанавливает.

С учетом доктринального и нормативного подхода[5] к праймериз в российском варианте, практики предвыборной кампании 2016 года, предварительное голосование можно определить как способ отбора кандидатов для региональных партийных списков. А также кандидатов от партий в одномандатных округах.

Таким образом, особенности законодательного обеспечения и практики парламентских выборов 2016 года непосредственно касаются всех существенных элементов избирательного процесса: субъектов (в связи с их правовым статусом); стадий (в контексте законодательного урегулирования предварительного голосования); сроков (досрочность, совмещение и смещение сроков выборов).