Пленум несбывшихся надежд

Два призрака (в виде проектов) с лета 2016 года бродили по правовому полю административного судопроизводства и будоражили умы посвященного юридического сообщества. Это новое «всеобъемлющее» постановление Пленума Верховного суда и «кардинальные» изменения в в КАС РФ. И вот один из образов обрел плоть и явился пред нами[1].

Хотели как лучше

Призрак оказался нестрашным и бледным. То есть ожидаемых прорывов в правоприменении и судьбоносных открытий в толковании норм не произошло. Возможно, это ошибочное мнение. Авторы появившихся почти сразу за опубликованием постановления статей отмечают, что важными вопросами, затронутыми в нем, являются разъяснения о приказном порядке взыскания недоимок по налогам и об извещении участников процесса по СМС[2], о мерах предварительной защиты, мерах процессуального принуждения, о восстановлении пропущенного срока, о процедуре извещений, об основаниях для отмены актов органов власти, об обжаловании судебных актов и аудиопротоколировании[3], о том, какие споры рассматриваются по правилам КАС РФ[4]. Как уже отмечалось[5], главной проблемой практики является определение критериев частноправовых и публично-правовых отношений, а соответственно, применения КАС либо ГПК в том или ином случае. В этом смысле пресловутое письмо Верховного суда РФ от 5 ноября 2015 г. N7-ВС-7105/15 дает фору постановлению. В письме критерием обозначен «характер правоотношений» между сторонами и есть список дел (с которым можно спорить, но он конкретен).

В постановлении (п. 1) установлено, что «к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику». Причем «с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ».

И исключения: «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда».

Буду рад, если такие разъяснения помогут нашим судам. Как говорится, хотели как лучше…

Способ, определяющий форму

Вроде бы все соответствует нормам статей 12 и 13 ГК РФ. Но почему же тогда комментарии к этим статьям отсылают к производству по делам из публичных правоотношений (административному судопроизводству)? Почему, например, известное постановление правительства Москвы от 8 декабря 2015 года №829-ПП о сносе торговых павильонов, очевидно, касавшееся гражданских прав, было рассмотрено Мосгорсудом и впоследствии ВС РФ по правилам КАС? Хотя с точки зрения критерия, предложенного в постановлении, оспаривать этот акт надо было бы в гражданском исковом производстве (и, видимо, в арбитражном суде)[6]?

Дело в том, что способ защиты права в данном случае определяет форму защиты (или эрзац-форму, коей является КАС РФ)[7]. Если мы хотим признать нормативный или ненормативный акт недействительным, то мы должны подавать административный иск (для этого и существует административное судопроизводство). Неважно, привело или не привело «его исполнение» к «возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей». А вот затем «в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса» (ст. 13 ГК РФ). То есть если мы хотим взыскать убытки – предъявляем гражданский иск.

И, конечно, в случае, когда органы власти выступают в качестве стороны в гражданских правоотношениях (представляя Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования), следует предъявлять гражданский иск (например, о понуждении заключить договор). Так, наверное, и следовало разъяснить.

Что защищать по КАС?

Перейдем к исключениям. Во-первых, они настолько всеобъемлющи (одна «реализация гражданами социальных прав» чего стоит), что опять возникает вопрос: зачем создавался КАС? Разве не для того, чтобы облегчить гражданам защиту своих прав путем перераспределения обязанностей по доказыванию и повышения активности суда? Но если права в социальной сфере (пенсии, медицина, образование, труд и трудоустройство, служебные отношения и т. д.)[8] априори защищаются по правилам ГПК (неважно, кто их нарушил), то что защищать по КАС? Не слишком ли сужена сфера его применения?

Во-вторых, думается, что примеры исключений не очень согласуются с главной нормой. Именно в социальной сфере, например, пенсионного обеспечения, соответствующие организации (например, ПФР) «реализуют административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику". Напомню также, что в п.п. 1 и 11 ст. 21 КАС ПФР прямо указан.

В-третьих, упоминая как исключения служебные отношения, авторы, видимо, упустили из виду, что определенные служебные споры рассматриваются по правилам КАС РФ. Это споры с участием судей[9] и военнослужащих[10].

Наконец, из постановления исчезли примеры иных административных дел (кроме дел, перечисленных в ст.  1 КАС), имевшиеся в проекте. Видимо, идет доработка изменений в КАС РФ, и авторы постановления не стали забегать вперед.

Очень огорчил пункт 87 (последний) постановления, которым признается не подлежащим применению постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". Это ошибка. В указанном постановлении подробно разъяснялось, что понимать под решением, действием, бездействием органа власти, что понимать под органами власти, должностными лицами, подробно перечислялись исключения из действия главы 25 ГПК РФ (гл. 22 КАС), решались иные важные вопросы.

Чем это все заменить? Теми куцыми положениями, которые содержатся в пункте 2 постановления? О том, что под иными государственными органами понимаются, в частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, другие избирательные комиссии, Счетная палата Российской Федерации? О том, что могут быть оспорены решения, действия (бездействие) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций субъектов профессиональной деятельности?

Проблемы остались

Что касается иных многочисленных пунктов постановления, то в основном они представляют собой воспроизведение норм КАС РФ с их толкованием в отдельных случаях.

Отмечу наиболее интересные из них:

– в судебном заседании все-таки можно объявлять перерыв, принципа непрерывности в административном судопроизводстве нет (п. 7);

– уменьшение и увеличение требований является их уточнением (п. 10);

– исполнение судебного акта является стадией процесса (п. 11);

– законные представители, руководители организаций и органов, представитель по коллективному исковому заявлению – член группы не обязаны иметь высшего юридического образования (п.п. 16, 19);

– полномочие на подписание и подачу иска включает полномочие на подписание и подачу заявления о вынесении судебного приказа (п. 21);

– адвокатские палаты должны назначить представителя лицам, не обладающим дееспособностью и не имеющим представителя (п. 23);

– под иными мерами предварительной защиты следует понимать всем известные меры обеспечения иска по ГПК и АПК – наложение ареста на имущество, приостановление взыскания по исполнительному листу…; до принятия иска меры предварительной защиты не применяются (п. 27);

– срок рассмотрения административных дел может быть продлен, за исключением дел, рассматриваемых в соответствии с гл. гл. 24, 28, 29, 30, 31¹ КАС;

– в определенных случаях 15-дневный срок размещения информации до начала судебного заседания может не соблюдаться (п. 38);

– положения п. 1 ст. 165¹ ГК распространяются на административное судопроизводство (п. 39);

– судья отказывает в принятии заявления о вынесении судебного приказа, если до вынесения приказа от должника поступили возражения (п. 49);

– суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий и бездействия (п. 62);

– суд вправе объявить лишь резолютивную часть определения по сложным вопросам (п. 63);

– если по делу требуется присутствие административного ответчика (представителя), то оно не может быть рассмотрено по правилам упрощенного производства (п. 70).

Некоторые из указанных положений являются спорными.

К постановлению можно предъявить и иные претензии: некоторые положения являются трудными для понимания. Так, автор настоящей статьи так до конца и не понял смысл абз. 2 и 3 п. 61: отсутствуют подробные разъяснения, что следует понимать под допустимостью доказательств (нормы КАС и ГПК/АПК существенно различаются); осталось неясным, можно ли применять меры процессуального принуждения к административному истцу для понуждения его явиться в суд; в п. 79 постановления речь идет об оглашении доказательств, тогда как ст. 307 КАС говорит об их исследовании. Это существенная разница.

Попытаюсь подвести итог. Необходимость принятия постановления диктовалась трудностями, с которыми сталкивались суды при применении КАС РФ. В постановлении получили разъяснение и толкование многие спорные и важные вопросы правоприменения. Однако отдельные существенные проблемы не нашли должного разрешения, возможно, по объективным причинам.

Остается лишь надеяться, что будущие изменения в сам КАС, если его будут совершенствовать, оправдают ожидания как юристов, так и всего общества. Ведь целью создания и существования процессуальных законов должны являться доступность правосудия и реальная защита прав, а не удовлетворение чьих-либо профессиональных или научных амбиций.