Профилактика правонарушений: закон, «рождавшийся» десятилетия

Принятый Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» носит сугубо рамочный характер и фиксирует существующее положение. Ключевые вопросы профилактической деятельности в нем так и не решены.

Свой путь

В зарубежных странах в основном нет практики принятия комплексного акта такого содержания. Профилактическая работа строится большей частью на законах, предусматривающих противодействие какой-то конкретной составляющей преступности — организованной, наркоторговле, торговле людьми, семейному насилию и т.п. В России до недавнего времени сохранялась такая же ситуация. Сейчас она изменилась.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» должен был определить ряд краеугольных вопросов профилактической деятельности: ее направления, принципы, субъектный состав, координацию, виды профилактического воздействия и др. Следует сразу оговориться, что все эти вопросы нашли свое законодательное решение в комментируемом нормативном акте. Вопрос — каким образом.

Первое, что хотелось бы отметить, — это удачный выбор дефиниции. Из всех существующих в доктрине и законодательстве схожих по сути терминов («профилактика», «противодействие», «предупреждение», «борьба», «социальный контроль» и т.п.) законодатель выбрал первый. И хотя в определении, а также в иных нормах закона опять появляется утопическая функция устранения причин и условий правонарушений (об устранении возможно говорить лишь в отношении определенного набора условий, но не причин), в целом и сам термин, и его содержание можно признать удачными.

В законе закреплены принципы профилактики правонарушений (ст.4). Это очень важный момент, поскольку профилактическая работа широка и многоаспектна. И, к сожалению, volens nolens связана если не с нарушением, то с ограничением прав граждан, в том числе и законопослушных. Жилищные рейды или проверки на автомобильных дорогах, досмотр при пользовании авиа- и железнодорожным транспортом, посещении массовых зрелищных мероприятий, как правило, носят не адресный, а сплошной характер. В противном случае их эффективность минимальна. Поэтому, безусловно, строгое определение основных идей, руководящих основ профилактической деятельности имеет большое значение.

Однако если ориентироваться на то, что принципы представляют собой не простые требования или критерии, а именно наиболее существенные основополагающие ценности, скрижали, идеальные ориентиры, которым должна соответствовать та или иная деятельность (в данном случае профилактическая), то становится ясным, что их не может быть 12, как это предусмотрено в комментируемом ФЗ.

Первый принцип («приоритет прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении профилактики правонарушений») не вызывает сомнений ни в месте его расположения, ни в самом содержании. Хотя логичнее было бы охарактеризовать его емким термином «гуманизм», как это сделано в иных законах как России, так и других стран.

Второй принцип («законности») также весьма существенен и находится на своем месте.

Спорные принципы

В отношении всех других принципов возникает ряд вопросов. В третьем подпункте статьи 4 комментируемого ФЗ законодатель поместил «обеспечение системности и единства подходов при осуществлении профилактики правонарушений». Представляется, что это не принцип (или даже принципы), а либо составляющие принципа «комплексности», либо все же основные требования к профилактической деятельности.

Еще больший вопрос занимает подпункт 4 статьи 4 ФЗ. В нем законодатель соединил сразу 7 принципов, которые в виде требований к профилактической деятельности крайне важны, но на роль принципов могут претендовать с трудом.

Открытость является важным компонентом осуществления любой государственной деятельности. Но профилактическая работа связана с выявлением потенциальных преступников либо проводится с социально нестабильным контингентом. И ряд форм профилактического воздействия, указанных в законе (например, профилактический учет или надзор, ресоциализация, социальная реабилитация), а также не указанные в законе прямо, но осуществляемые в любой стране мира профилактические рейды, проверки и т.п. априори не могут быть открытыми. Открытость профилактического учета, надзора либо социальной реабилитации или адаптации сразу вступит в конкуренцию с первым и главным принципом — приоритетом прав и законных интересов граждан. В том числе и тех, которые подвергаются профилактическому воздействию. А уж проводимые рейды или проверки для выявления тех самых лиц, на которых необходимо распространить меры профилактического воздействия, при соответствии требованию открытости сразу теряют смысл.

Следующие перечисленные в подпункте принципы «непрерывности», «последовательности», «своевременности» в полной мере входят и вписываются в принцип системности, более звучный и емкий для нормативного акта подобного уровня.

Требования же «достаточности и научной обоснованности» опять же крайне важны, но не могут претендовать на роль принципов. Это необходимые требования, критерии, но не руководящие начала.

Это же относится и к следующему подпункту — 5 статьи 4 ФЗ. Безусловно, крайне важна «компетентность при осуществлении профилактической деятельности». Но она в той же мере важна для всех видов деятельности, и ее при таком подходе необходимо в качестве принципа включать в любой закон, регулирующий ту или иную государственную деятельность.

Что же касается последнего принципа, закрепленного законодателем в подпункте 6 статьи 4 ФЗ, — «ответственность субъектов профилактики правонарушений и их должностных лиц за обеспечение прав и законных интересов человека и гражданина», то он полностью поглощается первым и в особенности вторым («законность») принципами, провозглашенными в данном законе.

Без опоры на общественность

Под субъектами профилактики правонарушений криминологическая доктрина традиционно понимала государственные и общественные органы и организации, наделенные обязанностями и правами выполнения мер профилактического характера. И если в теории возникали споры по поводу того, возможно ли признавать физических лиц субъектами либо они приобретают такой статус лишь в форме общественного образования, то в отношении самих общественных организаций таких вопросов не стояло.

Стоит напомнить, что краеугольным камнем и отличительным признаком советской правоохранительной системы являлась ее ориентация и опора на общественность. Комментируемый ФЗ разделяет субъектов профилактики и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. К последним относятся граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений. Очевидно, что их статус существенно ниже.

Остается непонятным, почему, определяя профилактику как совокупность мер в первую очередь социального характера, законодатель осуществил дифференциацию для государственных и общественных органов. В этом отношении показателен Закон Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» от 4 января 2014 г., в котором к субъектам профилактики отнесены добровольные дружины, общественные объединения и иные организации. Если вспомнить советский период или, как его еще называют, золотой век отечественной теоретической и практической криминологии, то в это время функционировало более десятка общественных формирований. Многие из этих форм не могут быть и не должны быть восстановлены. Но им на смену приходят новые общественные образования — общества защиты прав автомобилистов, предпринимателей и т.п. Некоторые из них (добровольные дружины) ориентированы только на осуществление профилактических функций. Поэтому данное законодательное решение нельзя назвать правильным.

Вопрос координации остался открытым

Законодатель предусмотрел весьма широкий спектр основных направлений профилактики правонарушений (ст.6 закона). Объединение их в едином нормативном акте, носящем рамочный и комплексный характер, представляется обоснованным. И хотя при таком широком спектре направлений деятельность по профилактике правонарушений уже больше напоминает деятельность Министерства по чрезвычайным ситуациям, все же такое решение представляется важным. В этой же статье (6) указаны и основные пути реализации основных направлений профилактики правонарушений. Среди прочих отрадно видеть виктимологическую профилактику, которой в нашей стране уделялось недостаточно внимания.

Одним из наиболее сложных вопросов является вопрос о координации деятельности по профилактике правонарушений, поскольку его решение в пользу того или иного органа означает не только определение главенства, но и распределение финансирования и многого другого. Не случайно часто это являлось камнем преткновения и по сути блокировало проведение многих направлений государственной деятельности либо существенно снижало их эффективность.

До принятия данного закона в стране была неоднозначная ситуация. В соответствии с действующими нормативными актами разного уровня координационные функции возлагались на органы прокуратуры, глав субъектов Федерации и Комиссию по профилактике правонарушений под председательством Министра внутренних дел. Очевидно, что вопрос о координации требовал однозначного законодательного решения, и его ожидали от вновь принятого закона. Однако трудно сказать, что он его решил.

В соответствии с ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений» координацию деятельности по профилактике правонарушений осуществляет межведомственный орган (положение о нем и персональный состав утверждаются постановлением Правительства РФ), ведомственные органы (прокуратура, следственные органы Следственного комитета и т.п.) и региональные (на уровне субъекта РФ и муниципального образования) координационные органы (ст.20 ФЗ). При этом ведомственные координационные органы осуществляют координацию в пределах своего ведомства. Сама же профилактика осуществляется на основе профилактических программ, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Представляется, что координация, осуществляемая множеством органов по горизонтали и на разных уровнях по вертикали, едва ли имеет право называться таковой. В данном случае опять хочется привести в пример Закон Республики Беларусь, где координация закрепляется за Генеральной прокуратурой РБ, а программы принимаются на региональном уровне.

Ключевые вопросы не решены

Федеральный закон устанавливает достаточно широкий перечень форм профилактического воздействия (ст.17). К ним относятся: правовое обеспечение и правовое информирование; профилактическая беседа; объявление официального предостережения; профилактический учет; внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений; профилактический надзор; социальная адаптация; ресоциализация; социальная реабилитация; помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженных риску стать таковыми. Далее в статьях 18–27 дается определение этих видов профилактического воздействия.

Следует сразу отметить, что эта часть представляется наиболее существенной и значимой частью закона, она являет собой достижение отечественной криминологической доктрины 60-х годов XX столетия–10-х годов XXI столетия. К бесспорным достоинствам закона следует отнести восстановление такой профилактической функции, как «внесение представления об устранении причин и условий, способствующих правонарушению». Следует напомнить, что ранее такая обязанность Уголовно процессуальным кодексом РСФСР 1960 г. вменялась следователю и суду. Действующий УПК РФ не предусматривает такой обязанности.

Вместе с тем закон сконструировал перечень форм профилактического воздействия в виде закрытого. Остается неясным, почему в него не вошли патрулирование, профилактические рейды и иные традиционные мероприятия профилактического характера, которые осуществляются, в частности, добровольными дружинами и иными образованиями.

В рамках данного обзора нет возможности детально остановиться на всех положениях вновь принятого закона. Резюмируя, следует подчеркнуть главную черту принятого нормативного акта — он носит сугубо рамочный характер. Закон вполне может рассматриваться в качестве неплохого учебного пособия по криминологической профилактике, так как в нем довольно подробно определяются многие криминологические термины, или в качестве краткой монографии по указанной теме.

Однако, к сожалению, сложно говорить о его регулирующей функции, поскольку основные, ключевые вопросы профилактической деятельности в нем не решены. Закон по сути зафиксировал существующее положение — государственные органы Российской Федерации, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют профилактическую деятельность самостоятельно, без оглядки на иные органы, в меру своих трудовых и финансовых ресурсов.