«Происходит падение доверия к базовым правовым институтам»

Сегодня, 29 апреля, на заседании Совета законодателей РФ в Санкт-Петербурге председатель думского комитета по госстроительству Владимир Плигин представил отчет о состоянии российского законодательства за 2015 год. Это уже третий подобный документ, в котором Федеральное собрание оценивает итоги правового развития страны, анализирует тенденции и перспективы развития права.

Его содержание, как и в прошлые годы, критично по отношению к процессу и результатам нормотворческой деятельности. В документе говорится, что проблема отсутствия комплексного подхода в корректировке законодательства по-прежнему остается актуальной.

Комплексное изменение законов предполагает одновременное рассмотрение пакета инициатив: основного законопроекта и сопутствующих, которые уточняют нормы в смежных областях. Это удается далеко не всегда, следует из отчета. «Особенно явно» эта проблема характерна для действующего Кодекса об административных правонарушениях. К нему часто предлагаются «недостаточно проработанные, а зачастую совершенно произвольные изменения», сетуют авторы документа. В этом контексте они вспоминают известного российского юриста начала XX века Иосифа Михайловского, который говорил, что «составление вздорных проектов только тогда может быть названо невинным занятием, когда законодательное учреждение не будет обязано тратить свое время на рассмотрение плодов юридического творца».

Решить эту проблему можно с помощью «объединения правовых норм в кодифицированные законодательные акты», считают парламентарии. И, по их мнению, есть позитивные результаты. Во-первых, в Госдуму в конце 2015 года внесен проект нового КоАП. Во-вторых, ведется «работа над концепцией единого Гражданского процессуального кодекса».

Неудачные примеры кодификации

Впрочем, выглядят эти примеры не очень убедительно. Новый КоАП, который обещали рассмотреть в первом чтении еще в марте 2016 года, отложили до осенних выборов в Госдуму, а голоса критиков крепнут. Особенно отличилось МВД, но и у научного сообщества есть замечания.

Еще хуже обстоят дела с «единым» ГПК. Законодатели хвалят проект нового документа за то, что он «призван объединить нормы гражданского и арбитражного процессуального законодательства, регулирующие сходные правоотношения», и «это станет последовательным продолжением законодательного реформирования судебной системы». Но это отнюдь не кодификация, объясняет профессор МГУ и НИУ ВШЭ Дмитрий Малешин. К тому же работа над проектом, чрезвычайно активная в первые месяцы после появления инициативы, сейчас практически замерла. Малешин считает, что проект умер в силу конъюнктурности цели разработчиков — ликвидировать своеобразие арбитражного процесса.

Социальные условия vs правовые нормы

«Глубокой проблемой» составители отчета называют «ускоренный порядок принятия одних законопроектов и, напротив, замедленное рассмотрение других». По их мнению, спешное решение тактических задач приводит к утрате ощущения значимости регулирующего воздействия. «Происходит расхождение между реальными социальными условиями и правовой нормой», — говорится в документе. В результате санкция закона не воспринимается отвечающей требованиям справедливости, «происходит падение доверия к базовым правовым институтам».

Эта проблема, по мнению авторов документа, зачастую проявляется в «излишней декларативности законов и необеспеченности их исполнения соразмерными инструментами принуждения». Ее решение составители отчета видят в «придании закону большей нормативности и юридической обязательности». Предлагается, в частности, включать в текст преамбулы, формулировки целей и принципов.

Сетуют законотворцы и на низкий уровень юридической техники «на стадии проектирования закона». Из-за этого, говорится в отчете, в Госдуму попадают документы, «внутренне несогласованные по содержанию и часто концептуально противоречащие действующему законодательству».

Еще одна проблема российского законодательства, по мнению авторов отчета, — это недостаточное разграничение нормотворческой компетенции органов законодательной и исполнительной власти. «Излишним нормативным вмешательством государства в общественные отношения» они считают разработку федеральных законов в тех случаях, когда органы исполнительной власти способны снять вопросы своими подзаконными актами. Конкретных примеров, правда, составители документа не приводят.