Российская Конституция и международное право: компромисс не найден

Исполнился год с момента принятия Конституционным Судом России Постановления № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней…». Старая система была сломана. Найти себе новое достойное место в международной правовой системе координат России пока не удалось.

Две системы

В настоящее время нередко можно встретить тезисы о верховенстве права вообще и международного права в частности. Такие утверждения совершенно справедливы, если речь идет о верховенстве права, скажем, в международных отношениях. В этом ключе формулировка о верховенстве международного права в осуществлении международной политики, международных связей вполне оправданна. Однако вряд ли заслуживает одобрения провозглашение примата (приоритета) международного права как такового в целом. Наряду с этим сам собой напрашивается вопрос: может быть, сегодня, в условиях серьезных нападок на суверенитет государств и, следовательно, необходимости всемерной его защиты, резонно выдвинуть иной постулат — верховенство внутригосударственного права? Между тем современное устройство глобальной юридической системы предполагает наличие двух систем права: международного и внутригосударственного, ни одна из которых не доминирует над другой. Ибо обе системы имеют равнозначную ценность и не подчинены друг другу.
Соотношение международного и внутригосударственного права — фундаментальная проблема, решенная «писаным» международным правом. Так, нормы Венской конвенции от 23 мая 1969 г. expressis verbis устанавливают, что участник международного договора «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора» (ст.27). Это правило представляет собой «императивную норму общего международного права», принимаемую и признаваемую «международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер» (ст.53 Венской конвенции). Исключением из действия вышеуказанных предписаний выступают правила статьи 46, устанавливающей возможность для государства ссылаться на положения внутреннего права как на основание недействительности его согласия на обязательность для него договора в случаях, когда положения внутреннего права касаются компетенции заключать договоры, если данное нарушение было явным и относилось к нормам внутреннего права особо важного значения.

В отрыве от реальности

Как видим, ни одно из рассмотренных в международно-правовом акте обстоятельств соотнесения международного и национального права в пользу учета последнего при решении кардинальных вопросов международного права не подпадает под ту объективную реальность и аргументацию, которая присутствует в июльском Постановлении КС РФ 2015 г., а также в ФКЗ № 7 от 14 декабря 2015 г. об изменениях ФКЗ № 1 «О Конституционном Суде Российской Федерации». Хотели того законодатели или нет, но в обозначенной ситуации введения изменений в российский закон о Конституционном Суде внутригосударственное право России, пусть и самые высокие в иерархическом отношении его нормы, конституционные, поставлено выше международно-правовых предписаний, даже норм тех заключенных РФ международных договоров, которые вступили в силу, и согласие на юридическую обязательность которых было выражено Россией в акте ратификации.
Положение дел усугубляется еще и тем, что инициативой постановки вопроса о толковании норм международного права (применительно, в частности, к правам человека, в случаях вынесения межгосударственными органами защиты прав человека соответствующих решений против РФ) и последующего определения важнейшего момента, которым является исполнение (либо неисполнение) международно-правовых обязательств России, наделены «органы исполнительной власти». Какие, при этом не уточняется: используется обезличенное понятие в общем смысле — «органы исполнительной власти» — то есть все и всякие! С учетом того, что Президент и Правительство РФ как высшие органы исполнительной власти поименованы в акте особо, можно сделать вывод о достаточно широком спектре рассматриваемых органов по замыслу законодателя. Согласно акту основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора РФ в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с Конституцией России. Если решение межгосударственного органа по защите прав и свобод человека приводит к расхождению с Конституцией РФ, то федеральные органы исполнительной власти, на которые возложена обязанность принимать меры по исполнению решений межгосударственного органа, вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о разрешении вопроса о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.
Установить, существует ли «неопределенность» в отношении соответствия решения межгосударственного института конституционным предписаниям России или нет, приводит ли последнее к расхождению с Конституцией РФ и т.п. без толкования норм международного права и конкретного международного договора, обязывающего Россию, невозможно. Следовательно, здесь налицо не только презумпция осуществления органами исполнительной власти подобного толкования, так или иначе расходящегося с тем, что было положено в основу решения международного органа по защите прав человека, но и его «квалифицирующее» значение. Между тем, в «Конвенции о защите прав человека и основных свобод» (ETS № 5) от 4 ноября 1950 года однозначно зафиксировано, что все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней, находятся в ведении Суда (ст. 32) — Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Нелишне будет попутно сфокусировать внимание на п.1 статьи 46 Конвенции, который императивно предусматривает, что «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами».
Ссылки на постановление Конституционного суда ФРГ по делу «Гергюлю против Германии» или дело «Хёрст против Великобритании», которыми стремятся доказать, что-де не только Россия желает обосновать неисполнение решений ЕСПЧ, на деле оказываются неприменимыми. Ведь ФРГ и Великобритания формулировали свои позиции не в направлении поиска путей категорического отказа по исполнению, а наоборот, в частности, британское правительство вело с ПАСЕ углубленный диалог, чтобы найти выход. При этом обе стороны придерживались понимания того, что для выполнения некоторых решений суда требуется время. В свою очередь, Конституционный Суд Германии, действительно провозгласив принципы суверенитета и приоритета национальной конституции перед решениями ЕСПЧ, затем воспользовался именно принципом суверенитета государства, чтобы разрешить спорное дело в полном соответствии с позицией ЕСПЧ[1].
 

Искусственное противостояние

Практика ЕСПЧ отнюдь не идеальна, и российские международники справедливо указывают на реакцию других государств-членов, которую следовало бы учесть как, возможно, более адекватную и состоятельную в юридическом отношении при конструировании механизмов соотнесения международного и внутригосударственного права в части реализации международно-правовых обязательств нашего государства и исполнения решений Европейского суда[2]. В связи же с анализируемыми попытками теоретического и нормативного обоснования неисполнения Россией некоторых решений межгосударственных органов по защите прав человека и прежде всего ЕСПЧ, в их содержании слились воедино «гордость» и «предубеждение». Иными словами, гипертрофированная «конституционная самоидентичность» и недооценка современного положения любого государства в мире, когда самоизоляция, если теоретически и допустима, то непрактична, а международные приоритеты — правопорядок, взаимозависимость и взаимодействие по всем направлениям — осознаются всеми.
Искусственное противопоставление Конституции и международного договора (международного права в целом) не способно принести желательный позитив, и здесь важно подчеркнуть непременное осознание каждой страной своего нахождения в международной системе координат. Следовательно, противопоставление международного и внутреннего права само по себе контрпродуктивно, а подход к исполнению решений международного контрольного механизма по защите прав человека и соблюдению основного закона государства — его конституции — должен проходить по вектору нахождения компромисса.
В заключение отметим, что существует еще и проблема «качества» национального закона, о которой упоминал еще Платон: «Все относящееся к законодательству никоим образом и никогда не бывало правильно выработано до конца…»^[3]. Так что уверовать с учетом этого в юридическое совершенство произведенных рассматриваемых изменений нашего законодательства весьма затруднительно. К тому же существует бесспорный факт, что случившееся — лишь промежуточный шаг: на очереди стоят и другие схожие трудности для разрешения. В частности, уже близка к обретению реальных очертаний задача исполнения решений Органа по разрешению споров ВТО, для которого пока нет ни существующего механизма, ни представлений о надлежащей его процедуре. Возникает вопрос: а как будем действовать, если в решении и рекомендациях ОРС «обнаружится неопределенность» в вопросе соответствия Конституции РФ толкования соглашений ВТО, данного третейскими группами или Апелляционным органом? Ведь речь не идет о правах человека? Но на эти вопросы, надо полагать, мы станем искать ответы по принципу Скарлетт О‘Хара: «Я подумаю об этом завтра…».