Судья КС Николай Бондарь: Конституция РФ – документ XXI века

В преддверии очередной годовщины принятия Конституции корреспондент Legal.Report встретился с судьей Конституционного суда РФ Николаем Бондарем. Он подробно рассказал о самых важных вопросах конституционного развития страны, а также о некоторых технологиях принятия решений. Также была приоткрыта "тайна совещательной комнаты".

Справка: Николай Бондарь, судья Конституционного суда с 2000 года, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России, заслуженный деятель науки РФ, автор более 300 научных публикаций.

– Насколько современной, отвечающей требованиям сегодняшнего дня, является наша Конституция? Не сталкивается ли КС в своей деятельности с ее пробельностью?

– Из самого текста Конституции вытекает, что ее гарантом является Президент РФ, а хранителем, защитником – КС РФ. В этом качестве КС обладает очень важными полномочиями, прежде всего, по осуществлению конституционного нормоконтроля, т. е. обеспечению соответствия текущего законодательства требованиям Конституции.

К сожалению, порой этой охранительной функцией и ограничивается характеристика роли КС применительно к Конституции. Но этого явно недостаточно. Не менее важное значение имеет также преобразовательная функция КС РФ по отношению к Конституции. Ее уяснение как раз может позволить дать ответы и на вторую часть поставленных вопросов: имеет ли место в Конституции пробельность, не устарела ли она за время своего действия?

КС обладает особыми, уникальными возможностями не только сказать, соответствует ли норма текущего закона Конституции (по принципу «да-нет»), но и дать отвечающее новым, сегодняшним условиям геополитического, социокультурного развития общества и государства толкование норм самой Конституции.

Речь идет не просто о понимании текста Конституции, а о выявлении ее духа. Тем самым Конституция как бы испытывает с помощью решений КС некое «правопреобразующее» воздействие, т. е. без изменения буквы Конституции Конституционным судом выявляются (но не добавляются!) ее новые, скрытые потенциальные возможности, заложенные в духе Конституции.

Поэтому роль КС незаменима, кроме прочего, в «оживлении» Конституции. И это не является нашим, отечественным изобретением, в этом проявляется особая, уникальная природа, назначение института конституционного контроля.

Попутно уместно напомнить, что в общественном правосознании США давно утвердилось мнение, что «Конституция США – это то, что о ней говорят судьи Верховного суда»; сама по себе Конституция США 1787 года не могла бы быть сегодня реально действующим актом, если бы ее не «обволакивало» огромное количество решений Верховного суда США по вопросам конституционного контроля. Наш подход в этом плане иной, имея в виду в том числе и то, что сама природа романо-германской, континентальной системы права иная (это самостоятельный вопрос). Но принципиальные характеристики института конституционного правосудия едины для современных демократических правовых государств.

О пробельности Конституции можно говорить максимум применительно к анализу текста, буквы ее конкретных положений. Но эта пробельность мнимая, она успешно может преодолеваться с помощью духа Конституции, ее ценностей, принципов и т. д. Одновременно это позволяет утверждать, что, несмотря на то, что действующая Конституция была принята в прошлом веке, в 1993 году, по своему духу, внутренним, в том числе потенциальным возможностям, это документ нынешнего, XXI века. В этом плане один из своего рода «конституционных парадоксов конституционного развития» состоит в том, что залогом стабильности текста Конституции является «преобразовательный» динамизм ее духа. Не последняя, а точнее, особая роль в этом принадлежит Конституционному суду.

– Следующий вопрос касается недавней законодательной инициативы президента. Насколько соответствует внесенный в ГД проект закона о внесении изменений в ФКЗ «О КС РФ» принципу разделения властей? Можно ли признание общеобязательного значения за постановлениями суда, в которых он дает истолкование норме, не признавая ее неконституционной, трактовать как узаконивание прецедента? И если да, то тогда, в случае принятия закона, не окажутся ли у КС РФ и судебная, и законодательная функции?

– Поставленный вопрос необходимо оценивать сквозь призму проблемы более общего характера – самой природы, назначения конституционно-судебного контроля в демократическом правовом государстве и, соответственно, юридической силы, степени обязательности решений КС. Справедливости ради следует признать, что эти вопросы являются предметом острых дискуссий не только у нас, где сам по себе конституционный контроль в лице КС РФ является достаточно молодым институтом государственности. Так, еще на заре возникновения конституционного правосудия одним из его «отцов-основателей» – Гансом Кельзеном отстаивался тезис о том, что единственным источником права является нормативно-правовой акт, а правосудие, в том числе конституционное, не предназначено для создания норм права. В современной правовой доктрине также можно встретить сходные рассуждения о том, что правотворческий потенциал конституционного правосудия, связанный с общеобязательным характером его интерпретационных актов, якобы создает угрозу для разделения властей.

Чтобы оценить обоснованность такой позиции, нелишне задаться «наивным» вопросом: а в чем, собственно, заключается смысл самого по себе принципа разделения властей? Каково его предназначение? Рискуя окунуться, как это может кому-то показаться, в отвлеченное «теоретизирование», тем не менее хочу напомнить, что разделение властей – не некое механическое отделение одной власти от другой. Разве, например, исполнительная власть не обладает нормотворческими функциями? Для этого достаточно вспомнить массу постановлений Правительства РФ как важных нормативных правовых актов. Данный же основополагающий конституционный принцип (разделения властей) призван исключить чрезмерную концентрацию властных полномочий в одном лице или органе и тем самым избежать властного произвола. Но это лишь своего рода негативная задача данного принципа. А его позитивный аспект – в утверждении верховенства права и Конституции, в создании надлежащих условий гарантирования прав и свобод.

И если взглянуть на интерпретационные возможности конституционного правосудия с этой точки зрения, то станет ясно, что КС РФ при толковании проверяемых норм ориентирован не на создание новых правил поведения, а на обеспечение верховенства и прямого действия Конституции. Это достигается не посредством вторжения в содержание уже существующей нормы (в частности той, которая входит в предмет проверки КС), а путем определенной «рихтовки» правоприменительной практики с точки зрения понимания смысла, нормативного значения данного законодательного правоположения и установления некоего режима его применения, в рамках которого исключались бы противоречивость, неоднозначность его толкования и последующего применения.

Можно ли считать, что КС РФ, давая такое действительно общеобязательное истолкование нормы, вторгается в прерогативы законодателя? Для такого предположения нет никаких оснований. Более того, подобный метод конституционно-судебного реагирования, напротив, отражает уважительное отношение Конституционного суда к самостоятельности законодательной власти. Ведь проверяемая норма сохраняет в этом случае свою силу, а определенная корректировка в понимании смысла нормы, которую вносит своим толкованием Конституционный суд, нередко обусловлена не издержками самой по себе конструкции нормы, а практикой ее применения, которая может искажать волю законодателя.

Очевидно и то, что конкретные возможности КС РФ необходимо оценивать с точки зрения не абстрактного понимания разделения властей, а с учетом такого понимания этого принципа, которое отражено в Конституции РФ: Конституция исходит из того, что КС РФ – это больше, чем суд; это суд над законом и над властью. Об этом нельзя забывать.

Важно также иметь в виду, что законопроект, о котором идет речь, появился не вдруг – это, по сути, оформление уже сложившейся многолетней практики конституционного правосудия и сформулированных Конституционным судом правовых позиций об обязательном характере конституционного истолкования норм текущего законодательства без признания их неконституционными. Данное обстоятельство, кстати, прямо отражено и в пояснительной записке к законопроекту.

– По данным Министерства юстиции, на данный момент заморожено около 29 внесенных по требованию КС законопроектов. Есть ли у суда на данный момент механизмы, которые позволяют осуществлять эффективный контроль за исполнением своих решений?

– Как и ЕСПЧ, КС РФ в своих решениях неоднократно подчеркивал, что исполнение вступившего в законную силу решения любого суда является необходимым элементом права на судебную защиту. Последняя оказалась бы иллюзорной, если бы судебное решение не выполнялось. Но это вовсе не означает, что именно на судах лежит ответственность за обеспечение исполнения принимаемых ими решений, в том числе посредством контроля такого исполнения. Принцип разделения властей, о котором уже упоминалось, предполагает, что собственно обеспечение исполнения судебных решений – обязанность иных государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.

Особенность решений КС РФ в том, что они имеют высокий удельный вес нормативных начал, связывают одновременно и правоприменителя, и законодателя, при этом действуют непосредственно с момента вступления в силу и не нуждаются в каком-либо дополнительном подтверждении.

Соблюдение этого императива обеспечивается всей системой правоприменительных органов и прежде всего – через судебный контроль, поскольку любые правоприменительные решения, принимаемые вразрез с позицией КС РФ, должны рассматриваться как отступающие от требований законности. В этом плане обязательность исполнения решений КС РФ аналогична, по своей сути, обязательности исполнения законов. Неисполнение же решения КС РФ влечет наступление ответственности, хотя, справедливости ради, следует признать, что конкретные механизмы возможного приведения в действие такой ответственности нуждаются в совершенствовании.

Например, что касается исполнения решений КС РФ путем внесения вытекающих из них необходимых изменений в федеральное законодательство, то оно обеспечивается, прежде всего, политической ответственностью законодателя, который может дискредитировать себя проявлением неуважения к судебной власти, что должно отражаться (не может не отражаться!) на оценке избирателями своих депутатов.

– В последние годы, согласно статистике, сокращается активность обращения граждан в КС. С чем это связано, на ваш взгляд?

– Вряд ли это можно квалифицировать как некую тенденцию и тем более – как закономерность нынешнего этапа деятельности КС РФ. Анализ статистики обращений граждан в КС РФ свидетельствует о следующем. Жалобы граждан являются абсолютно преобладающими среди всех обращений в КС РФ, их доля неизменно составляет более 95%. Более того, в процентном отношении можно говорить о некотором снижении удельного веса не конституционных жалоб, а обращений в порядке абстрактного нормоконтроля. И эта тенденция в ближайшие годы, как это можно предположить, скорее всего сохранится. Например, потому, что теперь оппозиционным партиям (в лице их депутатских групп в ГД) сложнее будет собрать необходимое количество депутатов (не менее 1/5 состава ГД, т. е. 90 человек) для обращения в КС.

Что же касается абсолютных показателей количества конституционных жалоб, то их число действительно колеблется от года к году. И здесь можно наблюдать как периоды роста, так и периоды снижения. Основные причины таких колебаний следует искать, прежде всего, в происходящих изменениях законодательства, затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Например, рост числа конституционных жалоб можно наблюдать в периоды проведения масштабных социальных реформ. Так было, в частности, в период проведения так называемой монетизации льгот. Напротив, относительная стабилизация законодательства объективно снижает приток конституционных жалоб.

При оценке института конституционных жалоб граждан важно также учитывать, что КС РФ – один из элементов судебной системы, которая ориентирована – в качестве своей основной задачи — на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Соответственно количество обращений, поступающих от граждан в КС РФ, во многом зависит от того, насколько иные суды справляются с возложенными на них задачами. В рамках действующего законодательства (с учетом изменений, внесенных в 2009 году) обращение с жалобой в КС РФ требует обязательного предварительного рассмотрения и завершения конкретного дела гражданина в суде общей юрисдикции или арбитражном суде. В этом плане некоторое снижение количества конституционных жалоб следует оценивать, возможно, и в свете адаптации граждан к новым требованиям ФКЗ «О КС РФ» , а также оценки гражданами тех решений, которые принимаются иными судебными органами по их делам.

– Последняя новость об отношениях России и Европейского суда – это сокращение срока подачи жалобы в ЕСПЧ с 6 до 4 месяцев. На этот счет высказывались разные мнения, как положительные, так и отрицательные. На ваш взгляд, осложнит ли сокращение срока жизнь тем гражданам, для которых ЕСПЧ – это последняя надежда на справедливость?

– Изменение требований к сроку на подачу обращения в ЕСПЧ, наряду с иными изменениями порядка и условий деятельности этого конвенционного органа, предусмотрено Протоколом № 15 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как известно, разработка этого документа началась не по инициативе России, он готовился Комитетом министров Совета Европы по итогам конференций высокого уровня «О будущем Европейского суда по правам человека». Положительное заключение на Протокол № 15 в 2013 году было дано парламентской ассамблеей Совета Европы.

Смысл Протокола № 15 к Конвенции – обеспечить в рамках достигнутого европейского консенсуса оптимальный в конкретных условиях баланс между доступностью европейского конвенционно-судебного контроля и его эффективностью. На момент подписания документа Российской Федерацией он, как известно, прошел ратификацию в 32 странах. Таким образом, факт присоединения России к Протоколу № 15 свидетельствует о стремлении нашей страны участвовать в общеевропейском диалоге, в поиске оптимального компромисса.

Само же по себе сокращение срока на обращение в ЕСПЧ следует оценить в свете того, что ЕСПЧ, как он и сам это неоднократно указывал в своих решениях, является субсидиарным институтом защиты прав. Основные же средства правовой защиты должны обеспечиваться на национальном уровне. С этой точки зрения вряд ли есть основания полагать, что упомянутое изменение может быть воспринято как снижение уровня гарантий права на судебную защиту.

– Принцип пропорциональности (соразмерности) напрямую закреплен в национальном праве большинства европейских стран. В этих странах он активно используется судами, в том числе конституционными, при вынесении решений. Исследователи считают, что этот принцип показывает свою работоспособность, однако напрямую в нашем законодательстве он не закреплен. Что вы можете сказать об использовании этого принципа в практике КС?

– В действительности пропорциональность (соразмерность) – общеправовой принцип, свойственный всем правовым системам. В Конституции РФ пропорциональность имеет комплексное закрепление, но наиболее отчетливо этот принцип имеет нормативное отражение в ч. 3 ст. 17 и в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Так, в статье 55 (часть 3) Конституции РФ прямо используется категория «мера» как критерий ограничения конституционных прав, т. е. такое ограничение должно быть соразмерным. В практике КС РФ принцип пропорциональности (соразмерности) задействован самым активным образом, не менее чем в 250 постановлениях, что составляет практически 50% (по состоянию на 01.12.2016 принято 498 постановлений КС РФ). Что же касается определений КС, прибегающих к принципу пропорциональности, то их более 1000.

– Можете ли вы рассказать о процедуре проведения закрытых заседаний Конституционного суда? И какое из них было самым длительным?

– Это совещания, в рамках которых происходит выработка решений. Они проходят в режиме тайны совещательной комнаты. Есть регламент, но большой специфичной процедуры нет.

Самое длительное заседание было не при мне. Это было рассмотрение «по делу КПСС», оно длилось несколько месяцев. На втором месте по длительности было заседание по Чернобылю, это когда я уже являлся судьей Конституционного суда. Три дня у нас длилось публичное заседание, а само совещание – более двух месяцев. Но такая длительность не означает, что мы ежедневно заседаем по одному и тому же делу. Сегодня обсудили проект, сделали замечания, предложения – на их основе подготовили новый проект, который может готовиться, условно говоря, неделю. После этого следующее заседание, потом опять переработка, доработка проекта. И вот так бывает несколько, до 4-5 проектов.

– Каждый судья направляет свое мнение письменно?

– Не обязательно в письменной, возможно в устной форме в рамках совещания по проекту, на этой основе пытаемся найти компромисс между несовпадающими мнениями. Бывает, что удается кого-то переубедить тем, что есть более весомые аргументы в пользу другого подхода. «Умнеть никогда не поздно» – это слова бывшего председателя КС Марата Викторовича Баглая. То есть нельзя считать, что твое достоинство будет сохранено только в том случае, если ты не откажешься от своей позиции, наоборот. Ну а если все же остаются противоречия, то тогда судья может написать свое особое мнение или мнение по этому делу.

– Об особых мнениях судей. Простой вопрос: что делать с «особым мнением» судьи человеку, который увидел его в решении по своему делу? Если это мнение появилось в постановлении, можно ли апеллировать к нему в суде, оспаривая решение по своему делу? И что делать, если особое мнение появилось в отказе КС РФ о принятии жалобы. Чем оно может помочь?

– Поставленные вопросы, касающиеся процессуального значения особых мнений (мнений) судей КС РФ, являются во многом риторическими, поскольку ответы на них вполне определенно и недвусмысленно даны непосредственно в ФКЗ «О Конституционном суде РФ» и в отраслевом процессуальном законодательстве. Особое мнение судьи КС РФ, разумеется, не ставит под сомнение юридическую силу решения КС РФ, в том числе применительно к пересмотру конкретного дела заявителя в суде. Вместе с тем, в зависимости от характера выраженного судьей КС РФ мнения, оно может позволить как правоприменительным, так и законодательным органам лучше понять логику принятого КС РФ решения, найти наиболее взвешенный подход к его реализации.

В целом мнение или особое мнение судьи КС РФ является одним из важных проявлений самостоятельности, независимости судьи, равенства судей в отстаивании своей позиции, служит целям демократической дискуссии по сложнейшим вопросам конституционно-правовой жизни. Особое мнение судьи КС РФ может позволить в будущем, на следующем этапе развития, более глубоко и всесторонне посмотреть на ранее выработанную КС РФ правовую позицию. В этом плане мнение по итогам отказного определения может иметь вполне позитивное значение, в особенности для законодателя (если в мнении затрагивается, в частности, проблема совершенствования законодательства по соответствующему вопросу).

Ну а что касается ссылок на особое мнение судьи во время судебного заседания… что ж, если, например, адвокат умный, грамотный – может и попытаться, почему нет. Это не запрещено. Другое дело, что такое «использование» особого мнения для суда, рассматривающего дело, например, в порядке его пересмотра, не имеет юридического значения.

– Хотелось бы услышать ваше мнение относительно, может быть, самого важного вопроса – сокращения общего состава судей КС. Как этот факт соотносится с ч. 1 ст. 125 Конституции?

– Поставленный вопрос требует оценки нормы ФКЗ о КС РФ (в новой редакции) на соответствие Конституции. Между тем данный вопрос, не исключено, может стать предметом рассмотрения в КС РФ, и я, как судья КС, РФ, не вправе высказывать свою позицию по такого рода вопросам.

– Как вы считаете, какое место в жизни нашей страны сейчас занимает День Конституции?

– Убежден, что День Конституции должен быть одним из важнейших праздников национально-государственного характера и масштаба. Почему я использовал повелительную форму «должен быть»? Прежде всего потому, что мы не используем все потенциальные возможности своего, отечественного конституционализма, чтобы день принятия действующей Конституции – 12 декабря – действительно стал и воспринимался бы не только на профессионально-юридическом уровне, но и в массовом общественном сознании в качестве именно такой даты. В частности, так и не смог привыкнуть и смириться с тем, что этот празднично-выходной день в свое время (в 2005 году) был использован для увеличения новогодних (рождественских) каникул.

Очевидно, что День Конституции – это особый праздник, символ отечественной государственности, хороший повод для граждан страны обратиться к этому документу как к своего рода паспорту своего государства, к зеркалу социокультурных и иных основополагающих характеристик общества, к своду прав и свобод человека и гражданина! Именно таким образом празднично-торжественный статус и придается Дню Конституции, кстати, в абсолютном большинстве зарубежных стран, относящих себя к государствам конституционных демократий.

У нас же эта дата исключена из установленного Трудовым кодексом РФ перечня нерабочих праздничных дней и отнесена Федеральным законом «О днях воинской славы и памятных датах России» к памятным датам России (наряду, например, с Днем российского студенчества – 25 января, Днем памяти и скорби — 22 июня, Днем солидарности в борьбе с терроризмом – 3 сентября и т. п.). Думается, комментарии излишни…

Очевидно, что этот день должен быть нерабочим, выходным не для того, чтобы использовать его как дополнительный (январский) момент, например, для поездки в теплые заморские страны (да и многие ли сегодня имеют такие возможности?), а для того, чтобы всей атмосферой (по-настоящему праздничной) в обществе и государстве, в городе и деревне дать каждому из нас, независимо от национальной, религиозной, профессиональной и иной принадлежности, возможность ощутить себя гражданином новой России, испытать гордость за становящуюся сильной, уважаемой во всем мире демократическую Россию.

Ведь Конституция – не только основной закон государства в формально-юридическом смысле, это реальная правовая база, основа формирования демократической правовой культуры общества, нового конституционного мировоззрения людей и, в конечном счете, так необходимой нам конституционной идеологии. В связи с этим, кстати, можно вспоминать не только зарубежный, но и давно забытый собственный опыт: например, после принятия Конституции РСФСР 1918 года во всех школах был введен, как самостоятельная учебная дисциплина, специальный предмет – «Конституция РСФСР». Вряд ли стоит сомневаться в том, что этот опыт пригодился бы нам и сейчас.

Уверен, рано или поздно День Конституции займет достойное место в качестве красной даты политико-правового календаря нашего общества, государства и каждого гражданина России. Очень хотелось бы, чтобы это случилось как можно раньше…