Толкование КС – повод к пересмотру дела

В Госдуму поступил законопроект [1], направленный на изменение положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». (Legal.Report рассказывал об этом в материале Путин предложил придать толкованиям КС силу закона). Проект касается типов  решений КС и их юридических последствий. С законодательной инициативой выступил президент РФ. Поддержан законопроект и самим Конституционным судом.

Третий путь

Предыдущие поправки, вносившиеся в данный ФКЗ, юристы встречали неоднозначно[2]. Однако идея нынешнего законопроекта вряд ли станет поводом для критики. Она заключается главным образом в легализации практики вынесения КС так называемых постановлений о выявлении конституционно-правового смысла оспариваемых нормативных правовых актов и определении прав и обязанностей, возникающих у субъектов права после их вынесения.

Как говорится в пояснительной записке, «предлагается новый вид постановления, принимаемого… по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти, – постановление о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции Российской Федерации в истолковании, данном Конституционным Судом». (Что, по сути, и есть выявление судом конституционно-правового смысла проверяемого им положения.) Это будет отражено, в частности, в статье 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Между тем рассматриваемый тип судебных актов отнюдь не является новым. Роль законопроекта в этом смысле правильнее было бы определить как законодательное закрепление давно сложившегося положения вещей. Изначально ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предоставлял суду две возможности: признать проверяемый нормативный правовой акт соответствующим либо не соответствующим Конституции. Практика нашла третий путь. В изобретенном КС варианте ответа на вопрос заявителя оспоренный нормативный правовой акт Конституции соответствует, но «с учетом выявленного судьями конституционно-правового смысла»[3].

Так, постановлением от 23.03.1999 № 5-П о порядке обжалования действий и решений органа дознания, следователя и прокурора суд признал действовавшую на тот момент статью 133 УПК РСФСР «не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку ее положения сами по себе не предполагают произвольного и неограниченного продления срока предварительного расследования». Далее было сказано: «Соответствующее конституционное истолкование данной нормы, по смыслу статей 46 и 52 Конституции Российской Федерации и согласно пункту 1 резолютивной части настоящего постановления, во всяком случае должно обеспечиваться судами путем проверки по жалобам граждан законности и обоснованности постановлений о продлении срока предварительного расследования» (пункт 2 резолютивной части).

В дальнейшем число решений Конституционного суда с подобными резолюциями возрастало, их доля в общей массе постановлений становилась все более внушительной. Для иллюстрации: в 2015 году суд принял 33 постановления по делам нормоконтроля, и в 16 из них содержится именно такой вывод.

Данная практика продолжается и поныне. Примером может служить постановление от 29.03.2016 № 8-П по вопросу о возможности выведения за штат и последующего увольнения сотрудника Федеральной службы исполнения наказаний, в котором суд решил признать регулирующий этот предмет пункт «а» части 1 статьи 16.1 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации «не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он не предполагает возможность произвольного зачисления в распоряжение учреждения или органа уголовно-исполнительной системы в связи с выведением за штат при сокращении численности или штата сотрудников данного учреждения или органа (его структурных подразделений) и последующего увольнения по сокращению штатов тех лиц, должности которых в рамках соответствующих организационно-штатных мероприятий не подлежат сокращению» (пункт 1 резолютивной части).

Проблемы правоприменения

Вопрос о том, зачем вообще потребовалась такая конструкция, как постановление о выявлении конституционно-правового смысла оспариваемого нормативного правового акта, заслуживает отдельного внимания[4]. Однако сейчас необходимо сказать о другом: последующая реализация таких постановлений «хромала» сильнее всего.

Не зря в одном из информационно-аналитических отчетов об исполнении решений Конституционного суда говорится: «решения, в которых нормативные положения оспоренных норм были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в выявленном конституционно-правовом смысле, зачастую воспринимаются правоприменительными органами как свидетельствующие об отсутствии проблемы (правоприменительной или законодательной). На практике в этих ситуациях правоприменительные органы отказывались пересматривать дела заявителей, даже если на это прямо было указано в мотивировочной части решения Конституционного суда. Отказы мотивировались тем обстоятельством, что в действующем процессуальном законодательстве основанием для пересмотра по новым (вновь открывшимся) обстоятельством является решение Конституционного суда о признании норм не соответствующими Конституции Российской Федерации»[5].

На этом фоне высвечивается еще одна роль законопроекта: способствовать изменению в лучшую сторону ситуации с исполнением решений КС России правоприменительными органами. Что, к слову, прямо декларирует пояснительная записка. Для этого в части 5 статьи 79 «Юридическая сила решения» ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предлагается закрепить, что с момента вступления в силу постановления суда о признании нормативного правового акта соответствующим Конституции в данном судом истолковании не допускается применение либо реализация его каким-либо иным способом в истолковании, расходящемся с тем, что дано судом. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды не вправе применять его положения в истолковании, расходящемся с тем, что содержится в постановлении Конституционного суда. В статье 100 «Итоговое решение по делу», регламентирующей юридические последствия судебного акта органа конституционного контроля, принятого по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан, планируется указать, что дело заявителя «подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке» и в случае выявления судом конституционно-правового смысла оспоренного положения нормативного правового акта.

Нужны изменения в кодексы

Надо напомнить, что это уже не первая попытка урегулировать юридические последствия решений КС рассматриваемого типа. В 2010 году в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» было отражено, что «позиция Конституционного Суда относительно того, соответствует ли Конституции смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда… подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда» (часть 5 статьи 79 в действующей редакции)[6].

Как показывает практика, такой законодательной формулы для надлежащей реализации постановления КС о выявлении конституционно-правового смысла проверяемого положения нормативного правового акта оказалось недостаточно. Дело в ее неопределенности. В частности, А. М. Кальяк, анализируя смысл приведенного в части 5 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» термина «учет», пришел к выводу, что упомянутая там правовая позиция КС вполне может восприниматься не как обязательная для правоприменительных органов, а как имеющая лишь рекомендательное значение[7]. Законопроект нацелен на установление более однозначного и категоричного правила.

Немаловажно добавить, что для того чтобы идея законопроекта заработала, нужны изменения в процессуальные кодексы,. Как минимум в те их части, которые регулируют пересмотр судебных актов по новым обстоятельствам (пункт 3 части 4 статьи 392 ГПК России, пункт 3 части 3 статьи 311 АПК России, пункт 1 части 4 статьи 413 УПК России, пункт 3 части 1 статьи 350 КАС России). В них следует отразить, что решение Конституционного суда может являться новым обстоятельством не только когда в нем констатируется несоответствие Конституции положений, примененных в конкретном деле, но и если оно содержит иное их конституционно-правовое истолкование[8]. О том, что это необходимо, говорится в сопроводительных документах к законопроекту. Остается сожалеть, что это не было сделано одномоментно.

В заключение хотелось бы отметить, что принятие законопроекта не гарантирует решения проблем в области исполнения судебных актов Конституционного суда, которых он касается. Будущее покажет, готовы ли к изменениям правоприменители. Кроме того, за рамками законопроекта остаются другие актуальные вопросы: статус определений Конституционного суда с позитивным содержанием, правила пересмотра в судах дел тех, кто не был заявителем в конституционном судопроизводстве, варианты реагирования правоприменителей на положения нормативных правовых актов, аналогичных объявленным неконституционными либо истолкованным Конституционным судом. Тем не менее появление законопроекта можно приветствовать хотя бы потому, что он делает понятными юридические последствия широко распространенных постановлений Конституционного суда о выявлении конституционно-правового смысла нормативных правовых актов.