Угроза гаранта

27 февраля в Сирии вступило в силу перемирие между основными участниками гражданской войны — силами президента Башара Асада и оппозицией, которую прямо или косвенно поддерживают несколько десятков стран. А полгода назад, 30 сентября 2015 года, на сайте президента РФ одновременно появилась информация и об обращении к Федеральному собранию по вопросу об использовании вооруженных сил за пределами России, и о том, что Совет Федерации в закрытом режиме его санкционировал. С этого момента российская авиация начала бомбардировки в Сирии.

Конституционная формула

Решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории к исключительному ведению Совета Федерации относит часть 1 пункта «г» статьи 102 Конституции. В принципе, нормы Основного закона различаются по степени конкретности, но упомянутая однозначно относится к так называемым «статутным», устанавливающим компетенцию государственных органов, включая разграничение полномочий. В этом случае действует разрешительный метод правового регулирования, основанный на принципе «разрешено только то, что разрешено», и ничего другого.

Там, где речь идет о статусе государственно-властных субъектов, перечень их полномочий носит закрытый характер, не может быть изменен, дополнен, расширен или ограничен. Для них Конституция является ϲʙᴏего рода «стоп-сигналом» — больше или иначе того, что в ней записано, делать не позволено. Стоит вспомнить, что судья Конституционного суда Виктор Лучин указал [1] на недопустимость распространять альтернативный принцип «разрешено все, что не запрещено» на сферу действия публичной власти.
[tag:teaser:81]
А поскольку норма части 1 пункта «г» статьи 102 Конституции является статутной, то отсюда следует, что никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях и ни при каких условиях не может принять решение о возможности использования российского воинского контингента за пределами страны. Такое правило было установлено специально в противовес советским традициям «оказания международной помощи» на основе преамбулы Конституции, в которой Россия осознается как часть мирового сообщества, а в качестве конституционных целей государства утверждаются права и свободы человека, гражданский мир и согласие. Основной закон изначально не предполагал возможности каких-либо военных операций за пределами России, кроме действий по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности на основе международных договоров. А исключительное полномочие Совета Федерации являлось специальным ограничителем власти президента как верховного главнокомандующего в системе сдержек и противовесов, в которой палата парламента должна была выступать барьером от необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.

Трансформация конституционного регулирования

Для реализации этого конституционного правила был создан специальный правовой механизм, предусмотренный федеральным законом «О порядке предоставления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ (далее — закон о миротворцах). В нем (статья 2) было максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения об отправке персонала и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые закон не распространяется. А в статье 5 сказано, что его действие не распространяется на порядок использования вооруженных сил в случае самообороны в соответствии со статьей 51 Устава ООН, то есть сразу же сформулированы и иные основания применения армии. Таким образом, был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.

Однако в 2006 году в федеральном законе «О противодействии терроризму» появилась норма (часть 3 статьи 10) о так называемом «оперативном» внешнем использовании вооруженных сил. В ней центр принятия решения уже совсем другой: «Решение об использовании за пределами территории РФ формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается президентом РФ на основании соответствующего постановления Совета Федерации». Казалось бы — что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда кроется в деталях, которые могут почти незаметно исказить смысл конституционной нормы, просто добавив новые, отличные от конституционных основания и чуть-чуть скорректировав процедуры.

Тем не менее еще несколько лет Россия продолжала посылать военных за свои пределы по закону о миротворцах. И всякий раз президент по полной процедуре вносил соответствующее предложение в Совет Федерации, а само решение принимала палата парламента. Даже когда надо было всего лишь на 100 человек увеличить число российских «голубых касок» в Боснии и Герцеговине.

Так происходило вплоть до лета 2008 года, когда после начала российско-грузинского конфликта спикер Совета Федерации Сергей Миронов вдруг заявил, что палата не будет собираться на экстренное заседание, чтобы дать согласие на введение российского контингента в Грузию. «В Южной Осетии действует не воинский контингент. Мы увеличиваем миротворческий контингент, а это не требует одобрения палаты. Этого не требует Конституция», — сказал он. Но все же разразившийся в СМИ скандал заставил президента и Совет Федерации соблюсти конституционные приличия. 25 августа, через 17 дней после ввода войск в Грузию, первый соблаговолил-таки обратиться, а второй — «дать согласие[2] на использование дополнительных миротворческих сил ВС РФ для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-осетинского конфликта с 8 августа 2008 года».

Закавыченная фраза и есть, собственно, вся содержательная часть документа, принятого без какого бы то ни было дополнительного обоснования, уточнения и обсуждения. Так Совет Федерации создал прецедент, сведя свое исключительное конституционное полномочие к соблюдению пустой формальности одобрения (к тому же задним числом) решения, принятого иным государственно-властным субъектом. Любопытно, что ровно в тот же день палата приняла и постановление[3] об использовании российских военных в Чаде и Центральноафриканской республике.
[tag:teaser:82]
Тексты этих двух похожих по смыслу документов разнятся кардинально. Во втором со ссылкой на закон о миротворцах были досконально соблюдены все предусмотренные законом требования.

Спустя год, 10 августа 2009 года, президент Дмитрий Медведев встретился в Сочи с руководителями политических партий, представленных в Госдуме, и предложил им принять документ, касающийся порядка применения ВС РФ за пределами России. «Считаю, что эти вопросы должны иметь абсолютно точную, чёткую регламентацию», — сказал он. Поэтому в 2009 году в федеральный закон об обороне были внесены изменения, аналогичные норме «антитеррористического» закона в части «оперативного» использования вооруженных сил за пределами страны.
[tag:teaser:83]
Тем самым была предусмотрена возможность использования армии за границами страны без санкции ООН и вне пределов действующих международных обязательств России, без ограничений. Главное — сформулировать некие интересы России и необходимость их защиты. С этого времени такая формула и стала использоваться при оформлении решений о любых военных экспансиях.

Вскоре подоспел еще один акт — постановление Совета Федерации от 16 декабря 2009 года № 456-СФ.

В том документе палата, изначально наделенная правом-обязанностью ограничителя неконтролируемого использования армии вне территории России, в одностороннем порядке отказалась от исполнения конституционного предписания по принятию решения об использовании вооруженных сил за пределами территории России и передала его президенту, причем с формулировкой «предоставить возможность принимать решения». Конституцию меняет даже не закон, а всего лишь постановление палаты парламента! Чтобы никто не заметил! В результате конституционная формула об исключительном праве Совета Федерации чудесным образом трансформировалась в формальное одобрение решения, принятого другим властным субъектом.

Нет никаких сомнений, что Совет Федерации не имел права принимать подобное постановление и таким образом перераспределять государственно-властные полномочия в ущерб важнейшему принципу конституционного строя — системе разделения властей. Но вопрос об обжаловании этого документа не возник, видимо, в силу его незаметности. Да и кто знает, какая бы судьба была у такого обжалования. Похожий вопрос в нашей конституционной истории уже возникал однажды, правда, в ситуации использования вооруженных сил внутри страны, когда группа депутатов Государственной думы обратилась в КС с запросом о конституционности так называемых «чеченских указов» президента Бориса Ельцина. Тогда с большим трудом и с перевесом в один голос суд[4] признал эти документы соответствующими Конституции, таким образом, расширив закрытый конституционный перечень полномочий главы государства.

Специфика «сирийского» постановления Совета Федерации

Но даже в изменившихся конституционных условиях «сирийское» постановление Совета Федерации представляет особый интерес для правового анализа. Цели и основания использования ВС РФ за пределами территории России достаточно четко сформулированы в трех законах — о миротворцах, о противодействии терроризму и об обороне.
[tag:teaser:85]
Первый из них неприменим, а имеющееся, по информации главы Администрации президента Сергея Иванова, но нигде не опубликованное обращение президента Сирии Башара Асада с просьбой об оказании помощи не может рассматриваться как основание использования вооруженных сил ни в рамках второго, ни третьего. Закон об обороне[5] допускает применение российской армии для «отражения или предотвращения вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к РФ с соответствующей просьбой», но общеизвестно, что гражданская война в Сирии идет уже давно и никакого нового вооруженного нападения на эту страну не было. Не может рассматриваться обращение президента Асада и в качестве «двустороннего международного договора» о сотрудничестве в области противодействия терроризму, который легализовал бы использование вооруженных сил по основанию «пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации»[6], увы, его не было. Не подпадают действия России и под перечень мер, соответствующих международному праву и направленных на «скорейшую и окончательную ликвидацию международного терроризма», содержащихся в пункте 5 Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, принятой резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1994 года.
[tag:teaser:86]
В обращении президента, по имеющейся информации, не были указаны ни срок, ни регион использования вооруженных сил, а в качестве цели была предложена неопределенная формулировка «на основе общепризнанных принципов и норм международного права», которая введена в закон об обороне в 2009 году в описанной выше ситуации. Ответ Совета Федерации был аутентичен обращению: «Дать согласие <…> на использование ВС РФ за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных норм и принципов международного права». И все.

То есть буквально «за уши» попытались притянуть ситуацию хоть к какой-нибудь формулировке, в данном случае к формулировке закона об обороне. А она все равно никак не притягивается, подводя нас к однозначному выводу о необоснованном использовании вооруженных сил за пределами России.

Даже постановление Совета Федерации от 1 марта 2014 года № 48-СФ «Об использовании ВС РФ на территории Украины» звучит намного корректнее. «Рассмотрев обращение президента РФ и исходя из интересов безопасности жизни граждан РФ, наших соотечественников и личного состава воинского контингента, дислоцирующегося в соответствии с международным договором на территории Украины (Автономная Республика Крым), в соответствии с пунктом «г» части 1 статьи 102 Конституции РФ Совет Федерации постановляет: дать согласие президенту РФ на использование ВС РФ на территории Украины до нормализации общественно-политической обстановки в этой стране», — говорится в этом документе. Пусть расплывчато и неполно, но в нем все же как-то обозначены причины использования вооруженных сил, территория их действия и условия, при наступлении которых такое использование закончится. А из имеющихся в нашем распоряжении сведений по исследуемой ситуации с введением войск в Сирию следует вывод, что она не подпадает ни под одно из предусмотренных законодательством оснований использования вооруженных сил за пределами России.

Нарушение процедуры

Как бы ни менялась конституционная формула, как бы ни трансформировались основания, единственной процедурой рассмотрения Советом Федерации вопроса об использовании вооруженных сил за пределами России была и остается процедура, установленная законом о миротворцах. Все попытки утверждать, что она относится только к случаям выполнения Россией своих международных обязательств и не распространяется на другие ситуации — от лукавого. Другой процедуры нет, и, значит, «миротворческая» как единственно установленная должна автоматически распространяться и на все иные основания использования вооруженного контингента за пределами страны, поскольку Конституция не проводит между такими основаниями различия.

Один из основных элементов этой процедуры заключается в том (статья 7 закона о миротворцах), что предложение президента должно включать «сведения о районе действий воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей». То есть запрос президента к Совету Федерации в обязательном порядке должен иметь не абстрактную отсылку к «общепризнанным принципам и нормам международного права», а содержать четкий перечень сведений. Равно как и принятое в ответ положительное решение палаты. Такая процедура подтверждена определением КС РФ от 4 декабря 1995 года № 115-О, а в данном случае была проигнорирована.

Нарушен был и регламент Совета Федерации. Во-первых, по нему требуется (пункт 3 статьи 45), чтобы материалы по вопросу использования вооруженных сил за пределами территории России предоставлялись членам палаты до начала заседания. Однако СМИ утверждают, что 30 сентября 2015 года многие члены палаты узнали о повестке дня только во время вступительного слова ее председателя Валентины Матвиенко. Не обнаружено никаких материалов по рассматриваемому вопросу и на сайте Совета Федерации.

Во-вторых, в регламенте (пункт 2 статьи 160) также говорится, что после получения Советом Федерации предложения президента об использовании войск за рубежом председатель палаты незамедлительно отправляет его в комитеты по обороне и безопасности и по международным делам, дабы те дали свои заключения. При созыве же внеочередного заседания СФ комитеты обязаны представлять свои заключения не позднее, чем за 24 часа до его начала (пункт 3 статьи 43 регламента). Но 30 сентября 2015 года их заседания начались всего за час до сбора палаты, а это означает минимальную вероятность серьезного анализа выносимого на обсуждение вопроса. Таким образом, анализируя порядок «сирийского» обращения президента и принятия СФ решения об использовании вооруженных сил в этой стране, следует констатировать множественные нарушения предписанных законодательством процедур.

Анализируемая ситуация — всего лишь один небольшой пример, на основе которого не имеет смысла делать далеко идущие выводы, поскольку такие выводы могут претендовать на достоверность только в результате анализа всего явления в целом. Однако пример этот вполне показателен с точки зрения методики внеконституционного перераспределения государственно-властных полномочий между ветвями власти и манипулирования процедурами с целью изменения конституционного смысла соответствующих норм.

Как уже говорилось, пример этот занял свое место в цепи сотен ему подобных, произошедших в сфере конституционно-правового регулирования России за двадцать последних лет. Все эти события — результат ошибки при создании конституционной модели, по которой институт президента оказался вне пределов системы разделения властей и очень быстро преобразовался в самостоятельную ветвь власти. Этой ошибкой можно было не воспользоваться, но поступили ровно наоборот. Опираясь на изначально немалые конституционные полномочия, президентская власть многократно их укрепила, расширила и конкретизировала в ущерб всем остальным ветвям власти, окончательно подмяла их под себя, обескровила и фактически осталась единственной на всем российском государственно-властном пространстве. В 1995 году уже упоминавшийся выше судья КС РФ Лучин поставил вопрос о возможности существования скрытых полномочий президента, а на сегодняшний день подобных внеконституционных — явных и скрытых — президентских полномочий ученые насчитывают от 300 до 700, учитывая и те, которые реализуются через официальные полномочия подчиненных президенту или зависимых от него лиц[7]. В результате гарант Конституции превратился в главную угрозу для нее.

Мнение авторов может не совпадать с мнением редакции

[1] Особое мнение к постановлению КС РФ от 31.07.1995 № 10-П
[2] Постановление № 297-СФ
[3] №299-СФ
[4] Постановление КС РФ от 31 июля 1995 года № 10-П
[5] Подпункт 1 части 2.1. статьи 10
[6] Cтатья 4 закона о противодействии терроризму
[7] Cм.: Краснов М. А., Шаблинский И. Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008