Административная юстиция: нас возвращают в позапрошлый век

 
Вопрос о создании в РФ специализированных административных судов и самостоятельного административного судопроизводства обсуждается достаточно давно, в том числе, на страницах Legal Report (см. интервью В. Плигина о новом КоАП, материал А. Демина Банкротство цивилистики и новый КоАП, С. Горовенко Расследование в новом КоАП: плюсы и минусы). В последнее время дискуссия приобрела особую остроту, в связи с обсуждением проекта нового КоАП, а также некоторыми судоустройственными инициативами^[1]. Одним из аргументов в пользу выделения самостоятельной административной юстиции является тезис о ее специфике по сравнению с общим порядком искового производства. В настоящем материале проанализирована общая логика выделения административной юстиции, а также появления административных судов в некоторых зарубежных правопорядках.

Пределы компетенции 

В мировой практике специфика административной юстиции, как правило, определяется в контексте принципа разделения властей: необходимо так определить сферу полномочий административных судов, чтобы они не превращались в орган исполнительной власти. В первом приближении модель выглядит достаточно понятной. Суды, как органы правосудия, при оценке действий административных органов осуществляют судебный контроль за законностью их действий, отсутствием превышения власти, которой они наделены парламентом. Однако суды не могут самостоятельно осуществлять административные функции, вмешиваться в сферу конституционных прерогатив исполнительной власти. Другими словами, контролируется прежде всего соблюдение процедуры принятия решений и соблюдение формальных ограничений, но не само содержание решений.
Наиболее сложным моментом является осуществление слабоформализованных дискреционных полномочий, поскольку исполнительная власть наделяется определенным объемом усмотрения, позволяющим принимать индивидуализированные решения. Проблема тут заключается в том, что разделить оценку процедуры принятия административного решения и его содержания практически невозможно. Соответственно, в данном случае такие решения либо вовсе остаются без судебного контроля, либо суды должны пересматривать такие решения по существу.
В современном мире доля решений такого рода растет по экспоненте. Деятельность административных органов все меньше сводится к исполнению общих правил, зафиксированных в законодательных актах и преимущественно требует инструменталистских решений, ориентированных на требования эффективности. В числе причин – рост сферы государственного регулирования и расширение перераспределительных практик, ограниченность ресурсов, сложность и непредсказуемость современного мира, влекущие изменение характера решаемых задач, требующих специальных познаний и технологизации процесса выработки решения. К этому можно отнести и рост требований к скорости принятия решений, исключающих громоздкие процедуры. Например, при решении вопросов о том, в каком месте наиболее эффективно расположить транспортный узел, проложить автомобильную трассу, как определить стоимость платной парковки, какие улицы реконструировать в первую очередь, как выбрать тех, кто выиграет и проиграет от таких решений и т.п. – во всех подобных случаях важнее участие специалистов, экспертные оценки, а не формальная процедура и общие законодательные требования [Galligan D.J. Discretionary Powers. Oxford,1986. P. 66. Nonet P., Selznick P. Law and Society in Transition: Toward Responsive Law. 1978. P. 76].
Соответственно, суды не могут ограничиваться проверкой законности, но вынуждены в определенной мере пересматривать существо административных решений. В различных странах данная граница определяется по разному. Однако, что важно, необходимость поиска баланса между правосудием и оценкой существа административных решений определяет, с одной стороны, специфику административного правосудия, в ряде стран служит основанием для его институциализации. С другой, диктует ряд его ограничений.
Прежде всего, поскольку речь идет о споре частного лица с государством, где частное лицо является заведомо более слабой стороной, модель административного судопроизводства основывается на последовательной реализации принципов состязательности с предоставлением частным лицам дополнительных процессуальных гарантий и возложением на административные органы дополнительных по сравнению с классическим состязательным процессом обязанностей. Например, по доказыванию обоснованности решения. При этом в споре с административным органом суд играет роль независимости арбитра, и не берет на себя функции административного преследования. Его активная роль в процессе ограничена. Из этого вытекает необходимость реализации ключевых принципов процесса: состязательности, равноправия сторон, ограничения инициативы суда в возбуждении дела, наличие пределов рассмотрения дела и пересмотра административных решений и др.
Другими словами, суд, разбирающий существо административного решения, может рассматриваться в качестве арбитра, а не административного органа как раз потому, что его активность и инициатива в процессе ограничена. Он сам не добывает доказательства обоснованности решения (например, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности), не возбуждает дело и т.п.
Также нужно отметить, что в административных спорах остается актуальным весь набор процессуальных гарантий, характерных для искового состязательного процесса, еще и потому, что часто за ними скрывается классический спор о субъективном гражданском праве. Многие гражданские права могут возникнуть и осуществляться лишь при условии принятия соответствующего официального акта. Например, акта о регистрации прав на недвижимость, о выдаче патента. В других случаях административные решения оказывают косвенное воздействие на гражданский оборот, которое, однако, во многих случаях оказывается даже более сильным (например, решения антимонопольного ведомства).
В любом случае, хотя решение административного спора на поверхности предполагает проверку компетентности органа, принявшего соответствующий акт, многие такие акты существенно влияют на условия ведения хозяйственной деятельности и, соответственно, могут использоваться в целях недобросовестного решения бизнес-конфликтов.

Зарубежный опыт

Специально следует остановится на постоянных ссылках на «зарубежный опыт», который якобы требует непременного существования институциональной автономии административного судопроизводства. Такие ссылки являются излюбленным аргументов групп специальных интересов, которые лоббируют те или иные законодательные новеллы для реализации собственных специальных интересов.
Проблема в том, что перенесение из других национальных правовых систем институтов и конструкций вообще-то требует тщательного учета контекста функционирования этих институтов и конструкций в «родной» правовой системе и степени их соответствия тому контексту, в который они переносятся.
Если изучить генезис административной юстиции в развитых национальных правовых системах, то можно обнаружить, что контекст их возникновения и функционирования прямо противоположен тому, в котором сейчас ставится этот вопрос у нас. Дело в том, что возникновение института административной юстиции на континенте связано с мучительным процессом юридизации «королевской прерогативы». В абсолютных монархиях Европы суверен рассматривался как источник власти и его полномочия в принципе рассматривались как более или менее неограниченные и неподконтрольные. Соответственно, если отношения подданных между собой, в той мере, в какой они не затрагивали интересы монарха, могли давать основания для формирования стабильной структуры взаимных ожиданий субъектов, которая будучи юридизированной, стала основой для частного права и его теории, то публичного права эпохи абсолютизма просто не могло существовать, если, конечно, считать правом правила, которые одинаково связывают и граждан, и элиты (См., например: Stolleis M. Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd.1, Reichspublizistik und Policeywissenschaft 1600-1800. 2. Aufl. 1992).
Позже, после трансформации на континенте абсолютных монархий либо в буржуазные автократии, либо в дуалистические монархии, остро встал вопрос о связанности исполнительной власти правом. Для субъекта частного права, в сущности, все равно, кто произвольно и безвозмездно лишает его имущества или жизни — частное лицо или государство. Только в первом случае это, как правило, называется кража (грабеж или разбой). Во втором случае, сославшись на высокие государственные интересы, «суверенитет», волю монарха или ещё что-нибудь не менее вдохновляющее, можно превратить убийство или грабеж в «осуществление функций исполнительной власти». Вот именно эта проблема и стала основной для возникновения в Европе публичного права в его современном понимании (Stolleis M. Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, Bd.2, Staatsrechtslehre und Verwaltungswissenschaft 1800-1914. 1992).
Теория публичного права в этом смысле представляет собой теорию о том, как ограничивать того, кто ограничивает всех остальных. Соответственно, задача гражданского общества состоит в стремлении максимально приблизить положение бюрократии к положению обычного субъекта права в смысле её безусловной связанности нормами права, а процедуру разрешения споров с участием государства — максимально ассимилировать с обычным судебным процессом. Бюрократия же, естественно, этому всячески сопротивлялась.
Если в Британии, все квазисудебные и квазипроцессуальные формы реализации королевской прерогативы были ликвидированы в начале революции (Hamburger Ph. Is Administrative Law Unlawfull? 2014), то на континенте, более тяготевшем к авторитарным и монистическим формам правления даже после буржуазных революций, положение складывалось несколько иначе. Процесс долго и мучительно выделялся из административной процедуры под давлением общества. Иными словами, административный процесс выделился из административной процедуры, из дискреции автократа. И именно потому, что администрация была первоначально внеюридической или надюридической и единственным способом ограничить произвол было подчинение его праву. По этой причине режимы рассмотрения споров о праве без и с участием государства, стартовав с максимального отдаления, постепенно сближались, пока не сблизились достаточно (Burdeau F. Histoire du droit administratif. 1995).
То есть феномен автономной административной юстиции возник не потому, что специализацию сочли полезной, а потому что в этой форме оказалось возможным юридизировать процедуру рассмотрения споров о праве с участием государства в условиях, когда до того государство было выше закона и права.
Теперь же нам пытаются «продать» идею автономной административной юстиции с целью, которая диаметрально противоположна. В некоторой степени, бюрократия хотела бы по возможности вернуться обратно туда, где она официально вне или над правом. С этой целью нам рассказывают о специфике, особенностях, не позволяющих применять здесь все принципы стандартной судебной процедуры. Конечно, вернуться во времена Звездной Палаты или реставрировать фигуры «министра-судьи» времён Второй Империи сейчас невозможно. Но можно попытаться, опираясь на взятую с потолка риторику максимально облегчить себе задачу, получив более послушный, менее формальный и главное — более склонный рассматривать себя как часть администрации суд.

Суд не должен подменять администрацию

Таким образом, следует подчеркнуть следующие принципиальные тезисы.
Во-первых, логика формирования административной юстиции связана с юридизацией «королевской прерогативы», последовательным подчинением бюрократии общим принципам права и судопроизводства, а также минимизацией специфики административного судопроизводства. В современном мире роль судов при разрешении административных споров определяется исходя из принципа разделения властей, что накладывает ряд ограничений на реализацию активной роли судов. Суды должны оставаться независимым арбитром и, соответственно, не могут перехватывать компетенцию органов исполнительной власти. В сфере процедуры это предполагает последовательную реализацию модели классического гражданского процесса, прежде всего, принципов состязательности и равенства сторон, ограничения активной роли суда.
Специфика административного судопроизводства должна оставаться минимальной и быть связанной с предоставлением частным лицам дополнительных процессуальных гарантий, а также возложением на административные органы дополнительных по сравнению с классическим состязательным процессом обязанностей.
Во-вторых, суды не могут и не должны подменять администрацию. Задача суда не состоит в формировании государственной политики, даже если речь идёт о социально весьма важных вопросах. Судебная форма защиты права существует для того, чтобы гарантировать права частных субъектов, которые могут быть затронуты реализацией этой политики. В противном случае можно было бы обойтись и бездорогой и сложной юрисдикционной формы защиты права. А использовать, например, механизм обжалования в вышестоящие административные органы. Вот в этом последнем случае, действительно, при рассмотрении жалобы и вышестоящий орган связан повесткой дня и приоритетами государственной политики в соответствующей области. Но именно по указанной причине — это не суд.
Из вышесказанного вытекает и третий вывод. Попытка реализации идеи «административного судопроизводства» в том виде, в каком его предусматривает проект КОАП, есть ничто иное, как максимально ассимилировать процессуальный и административный режимы рассмотрения споров. Только если в Европе 19 столетия речь шла о юридизации «процессуализации» административной процедуры, то в нашем случае можно констатировать обратный процесс.