​Регулятор не всегда прав: в каких случаях отзыв лицензии – излишняя мера

Для лишения банка лицензии должны быть действительно веские основания, и все они весьма подробно прописаны в законодательстве, а излишнее «репрессивное» рвение регулятора порой оборачивается его явными нарушениями. Таково мнение доктора юридических наук Светланы Карелиной, профессора юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, члена научно-консультативного совета при ВС РФ, а также рабочих групп, образуемых Минэкономразвития России по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере, автора более чем 70 научных публикаций.

Первый из рассмотренных вопросов звучит так: «Допустим ли отзыв лицензии на осуществление банковских операций до отмены принятого ранее решения Комитета банковского надзора Банка России не отзывать лицензию на осуществление банковских операций в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности, и не применять меры, предусмотренные ст. 74 Закона о Центральном банке?»

По мнению Карелиной, отзыв лицензии в данном случае недопустим. Согласно норме Закона о банкротстве, со дня направления Банком России в Агентство предложения об участии Агентства в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка и до дня окончания срока осуществления таких мер Банк России вправе принять ряд оговоренных решений. А именно: не применять к банку меры, предусмотренные упомянутой ст. 74, и не отзывать у банка лицензию на осуществление банковских операций.

Данная норма закона наделяет Банк России дискреционным полномочием по принятию решения не отзывать лицензию до дня окончания срока осуществления мер по предупреждению банкротства. И смысл данной нормы заключается в том, чтобы создать условия для реализации реабилитационных процедур, предусмотренных планом участия госкорпорации «Агентство по страхованию вкладов» в реализации таких мер.

В конечном итоге, даже если Банком России будет принято решение не утверждать план участия или он установит, что его выполнение стало невозможным, то в соответствии с императивной нормой, предусмотренной Законом о банкротстве, он до принятия решения об отзыве лицензии должен мотивированно отменить принятое им ранее решение не отзывать лицензию у кредитной организации. Эти выводы подтверждаются многочисленными материалами судебной практики.

На второй важный вопрос: «Должно ли решение Банка России, принимаемое в порядке п. "б" ст. 189.49 Закона о банкротстве, об отмене его же решения не отзывать лицензию, принятое на основании п. 13 ст. 189.47 Закона о банкротстве, быть обоснованным и мотивированным?» – Светлана Карелина дает ответ: «Да».

Для реализации возложенных на него законом дискреционных полномочий Банк России, безусловно, должен обосновать и мотивировать принятие решения. Причем формальный подход здесь недопустим, поскольку подвергает финансовые организации риску злоупотребления публично-властными полномочиями, считает эксперт.

Банк России, реализуя эти полномочия, обязан, в частности, обосновать юридический факт того, что действия (бездействие) финансовой организации подпадают под диспозицию нормы. Так, закон о банкротстве содержит императивную норму, буквальное толкование которой позволяет прийти к выводам о том, что для отмены решения, принятого в соответствии с п. 13 ст. 189.47 данного закона, регулятору необходимо обосновать наступление одного из следующих обязательных условий: отказ в утверждении плана участия в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка и невозможность выполнения плана участия (в том числе в результате невыполнения указанного плана банком).

Отмена решения не отзывать лицензию влечет, помимо прочего, снижение правовых гарантий банка на восстановление его нормального финансового состояния. Поскольку решение отменяется до завершения процедур по предупреждению банкротства финансовой организации, то в оставшийся период у банка возникает правовая неопределенность в отношении дальнейшей судьбы. Поэтому принятие такого решения должно быть обоснованным и мотивированным.

Третий вопрос: «Достаточно ли формального неоднократного в течение года вынесения предписаний в отношении кредитной организации для отзыва у нее лицензии на основании пункта 6 части 1 статьи 20 Закона о банках?» На него Карелина отвечает: «Нет, не достаточно».

По ее мнению, для отзыва лицензии у кредитной организации необходимо одновременно неоднократное в течение года вынесение предписаний и их неисполнение в установленные сроки, а также несоблюдение законов, регулирующих банковскую деятельность, или нормативных актов Банка России.

Согласно упомянутой в вопросе норме, Банк России «может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях: неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Согласно же Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59, предписание – это «документ, направляемый кредитной организации, в котором надзорный орган со ссылкой на конкретные положения федеральных законов, нормативных актов Банка России констатирует выявленные нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации, указывает срок для их устранения, а также конкретные принудительные меры воздействия, применяемые к кредитной организации».

Таким образом, основанием применения упомянутых мер служит именно неисполнение кредитной организацией предписания в установленный срок. Само же по себе вынесение предписания в отрыве от проверки его исполнения таковым не является.

Точно так же трактует ситуацию п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности. Для отзыва лицензии необходимо неоднократное применение мер за неисполнение предписаний Банка России в установленные сроки. Одновременно с неисполнением предписаний в установленные сроки для отзыва лицензии необходимо и несоблюдение законов, регулирующих банковскую деятельность, или нормативных актов Банка России, что само по себе не равно неисполнению предписаний.

На вопрос: «Должны ли оцениваться соразмерность, пропорциональность и адекватность такой меры как отзыв лицензии по п. "б" ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» допущенным нарушениям?» – Карелина отвечает: «Да».

Согласно этой норме закона, Банк России «может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций…». Однако отзыв лицензии является исключительной мерой, применение которой не может быть произвольным, подчеркивает Карелина.

Банки, являясь коммерческими организациями, напоминает эксперт, выполняют четко выраженную социальную функцию. Привлекая вклады потребителей, финансовые организации позволяют им аккумулировать собственные средства и приумножать их. Выдавая кредиты, банки временно увеличивают покупательную способность граждан и организаций в периоды, когда им необходимо дополнительное привлечение денежных средств.

Кроме того, банки позволяют бизнесу получить первоначальный капитал для развития проектов. Поэтому ко всякому ограничению банковской дееспособности необходимо подходить «разумно и обоснованно». Когда банковская организация способна стабилизировать свое финансовое состояние самостоятельно или с помощью третьих лиц, не следует допускать неконтролируемого вмешательства Банка России в их деятельность. Всегда необходимо соотнести несколько ценностей: с одной стороны – защита прав кредиторов (вкладчиков), с другой – невмешательство в самостоятельность бизнес-процессов, защита прав акционеров.

На Банк России возложены четко выраженные публичные функции: защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы, обеспечение стабильности финансового рынка. Он всегда является сильной стороной в отношениях с коммерческими банками. Поэтому любые решения, принимаемые регулятором, должны быть соразмерными, пропорциональными и адекватными, в том числе и решение об отзыве лицензии у кредитной организации.

Требование применять подобную меру разумно, справедливо и обоснованно подтверждается обязательными позициями КС РФ и ВАС РФ, а также развитой судебной практикой. Например, в силу пункта 20 постановления пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 года № 10 отзыв лицензии является «особой мерой юридической ответственности». Соответственно, применение подобной крайней меры не может быть произвольным.

Особенно важно анализировать характер последствий допущенных нарушений, когда у Банка России есть право, но не обязанность отозвать лицензию у кредитной организации. При разрешении же вопроса о возможности ее отзыва он должен руководствоваться критериями соразмерности (пропорциональности), адекватности, справедливости и необходимости.

Влияет ли факт устранения нарушений и исполнения предписаний на возможность отзыва лицензии на основании п. "б" ч. 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности? Светлана Карелина считает, что да, влияет.

Как уже было указано, само по себе формальное неоднократное вынесение предписания регулятором не является достаточным основанием для отзыва лицензии. Необходимо учитывать, что данное его полномочие является дискретивным. Дискреция Банка России направлена на сохранение лицензии за финансовой организацией в случае устранения нарушений, указанных в предписании, отмечает эксперт. В этом случае не нарушаются интересы вкладчиков, не происходит дестабилизация финансовой системы, но сохраняется способность банка исполнять свои функции, обеспечивать интересы как своих кредиторов, так и акционеров.

Данные выводы также соответствуют доктрине законных ожиданий. В случае если Банк России на протяжении длительного времени последовательно выносит предписания, следит за их исполнением, не отзывая при этом лицензию, то у кредитной организации совершенно обоснованно возникают законные ожидания того, что сам факт вынесения предписаний в условиях, когда они своевременно и в полном объеме исполняются, не может служить основанием для отзыва лицензии в законном порядке.

Иными словами, в случае устранения нарушений и исполнения предписаний в установленный срок отзыв лицензии на основании указанной выше нормы Закона о банках и банковской деятельности является недопустимым.

Таким образом, по мнению Светланы Карелиной, отзыв у банка лицензии – до отмены принятого ранее решения Комитета банковского надзора Банка России не отзывать ее – недопустим. Вместе с тем решение Банка России, принимаемое в порядке п. "б" ст. 189.49 Закона о банкротстве, об отмене его же решения не отзывать лицензию, принятое на основании п. 13 ст. 189.47 Закона о банкротстве, должно быть обоснованным и мотивированным. Формального же неоднократного в течение года вынесения предписаний в отношении банка для отзыва у него лицензии недостаточно. Необходимо также оценивать соразмерность, пропорциональность и адекватность такой крайней меры, как отзыв лицензии. А факт устранения нарушений и исполнения предписаний, безусловно, влияет на возможность отзыва лицензии, делая эту меру недопустимой.