Алексей Демин

Служебное право

07 Окт 09.10 1562

Нужно ли в России министерство гражданской службы?

Алексей Демин

доцент кафедры административного права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, к.ю.н.

Указ Президента РФ №403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» от 11 августа 2016 года внес определенность в отношении государственного органа, который должен ведать вопросами государственной службы. Им стало Министерство труда и социальной защиты РФ. Данный выбор не покрывает всего комплекса деятельности государственной службы и не может быть поддержан серьезной теоретической аргументацией.

У семи нянек дитя без глазу

Требование о наличии соответствующего органа (до настоящего времени не исполненное) было сформулировано еще Федеральным законом №119 от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации». Этот же вопрос поднимался, но не был решен за время  проведения административной реформы Путина-Фрадкова 2003-2004 годов[1]. В результате в неоформленном виде государственный аппарат существует до сих пор, что, вероятно, в немалой степени обуславливает его негативные качества.

Статья 26 Федерального закона N119-ФЗ предусматривала создание федерального органа по вопросам государственной службы. Она гласила: «Координация деятельности по реализации задач, вытекающих из настоящего Федерального закона, осуществляется Советом по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации» (часть 1). Но уже тогда Виктор Козбаненко совершенно правильно писал, что «вряд ли целесообразно закрепление полномочий, носящих сугубо прикладной характер (анализ, организация, координация, разработка), по сути, за совещательным органом при Президенте РФ»[2].

В результате органами контроля за деятельностью государственной службы оказались многочисленные структуры, в частности: президентский контроль, парламентский контроль, контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, судебный контроль, правозащитный контроль, прокурорский надзор, финансовый контроль и даже "общественный контроль"[3]. А как известно, у семи нянек дитя без глазу.

Указ Президента РФ №403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы» от 11 августа 2016 года ввел определенную ясность. Президент обязал Правительство Российской Федерации (п. 2) «передать Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих». Привлекает оценка указом того факта, что «выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих», в соответствии с постулатами административной реформы 2003-2004 годов, является объектом внимания государственного органа, классифицируемого как «министерство». С чем я лично согласен[4].

Вопросы служебного права

Но вот назначение Министерства труда (был период, когда эта функция передавалась и Министерству здравоохранения и социального развития), во-первых, не покрывает всего комплекса деятельности государственной службы, а во-вторых, не может быть поддержано серьезной теоретической аргументацией такого выбора. Главное  – отношения государственной службы не являются вопросами ни трудового (основанного на коллективно-договорном методе правового регулирования), ни гражданского права (основанного на идее свободного подряда лиц равноправных и вольно определяющихся, на гражданско-правовом методе правового регулирования). Они суть вопросы права служебного.

Чем отличаются отношения государственной службы? Привожу табличку некоторых субъективно понятых отличий в их неточных формулировках, позволяющих, однако, увидеть суть проблемы. Еще в Федеральном законе №119-ФЗ 1995 года юридически точно было сформулировано, что государственный служащий имеет не заработную плату, а денежное содержание, которое состоит (ст. 17 Закона) из «должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы». Вменение в настоящее время в компетенцию Министерства труда только зарплаты не соответствует объему функций государственной службы.

Критерии, по которым различаются труд вообще и государственная служба[5]
Критерии Вид деятельности
труд вообще государственная служба
Комплектование Свобода предложения Повинность
Основание начала По договору Обязанность
Источник правового регулирования Трудовой кодекс Устав
Возмездность Исключительно за деньги Может и бесплатно
Характер возмещения Зарплата Жалованье, оклад
Субъект предоставления «услуги», сторона договора Работодатель Наниматель
Права субъекта правоотношения Общегражданские Ограничены
Отношения
субъектов
Материальные, договорные Властные
Рабочий день 8 часов Не нормирован
Характер
правосубъектности
Права и обязанности Компетенция, полномочия
Ответственность Трудовая Дисциплинарная
Пенсия Ординарная Повышенная
Обеспечение принуждением Принуждение государственное или частное Только государственное принуждение

Министерство гражданской службы

Таких критериев можно было бы привести и много больше. Но все они в совокупности должны подвести к мысли о совершенно самостоятельной функции служебного права. А этот вывод, в свою очередь, требует, чтобы надлежащим органом регулирования государственной службы стало бы именно Министерство гражданской службы.

В компетенцию такого министерства обязаны входить не только и не столько вопросы «заработной платы», оклада, жалованья государственных служащих, сколько организация подготовки кадров государственной службы в широком смысле - от первоначального специализированного образования до повышения квалификации, определение базовых документов организации выполнения государственными служащими своих обязанностей, особенности полномочий, чины и ранги, обеспечение государственной службы всем оборудованием, разрешение конфликтов, вплоть до создания, в конечном счете, судов административной юстиции по вопросам государственной службы, которые в ряде стран называются дисциплинарными трибуналами. Важным результатом правильной организации государственной службы станет ликвидация платы за занятие государственной должности ищущими синекуры лицами. Но поначалу надо преодолеть мышление, будто государственная служба – это простой наем к очередному начальнику в рабство.

Наконец, еще одним недостатком обозреваемого указа является в большой мере его анонимный характер. Под ним стоит подпись единственного лица – президента.
Сокрытие процедуры подготовки указа, сокрытие его авторства как бы не порочит юридическую силу акта, но сокращает его возможности быть совершеннее из-за отсутствия его предварительного обсуждения специалистами. Авторы скрылись за подписью президента. А Цезарь, как говорится, «вне подозрений». Он всегда прав. И обсуждать тут нечего.
 
[1] Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева // СПС КонсультантПлюс. 2005.
[2] Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное. – Конституционное и муниципальное право, 2003, N3.
[3] Зубарев С. М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования. – Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.
[4] Демин А. А. Создание ведомства государственной службы – необходимое условие модернизации российского государства. – В кн.: Административно-правовые отношения в условиях модернизации российского государства. /Отв. ред. д.ю.н., проф., заслуженный юрист РФ Н. Ю.Хаманева. – М.: Учреждение Российской академии наук Институт государства и права РАН, 2011, стр. 84-100.
[5] См.: Демин А.А. Государственная служба в Российской Федерации. Учебник. 9-е издание. – М.: Юрайт, 2015, стр. 29.

Для добавления комментария необходимо авторизоваться.

Получать уведомления от «Legal.Report»