Грядет масштабный передел рынка правосудия по административным делам

Идея создания специализированных административных судов и самостоятельного административного судопроизводства обсуждается достаточно давно. Однако остаются серьезные сомнения в том, что для этого сложились предпосылки. В том числе с учетом возможного принятия проектов КоАП и единого Гражданского процессуального кодекса.

Оправданность реформы под вопросом

В последние полгода дискуссия подогревалась рядом инициатив. Это, в частности, проект нового Кодекса об административных правонарушениях (проект N957581-6), проект единого Гражданского процессуального кодекса (ЕГПК)[1], инициативы по дальнейшему объединению судов общей юрисдикции (СОЮ) и арбитражных судов в единую вертикаль и созданию административных судов[2] (см. интервью В. Плигина о новом КоАП, материал А. Демина Банкротство цивилистики и новый КоАП, С. Горовенко Расследование в новом КоАП: плюсы и минусы).

Прежде всего, следует отдать должное последовательности сторонников описанных судоустройственных преобразований в части создания предпосылок для формального обособления порядка рассмотрения административных дел. Ранее вступил в силу КАС, распространяющийся на СОЮ. Проект КоАП содержит специфические процессуальные правила рассмотрения споров (гл. 45 и 47), изымая тем самым соответствующий порядок из сферы регулирования АПК[3]. Наконец, ЕГПК (п. 2 ст. 1) закладывает нормативную основу для изъятия порядка рассмотрения административных споров из сферы регулирования Гражданского процессуального кодекса, допуская возможность установления иным федеральным законом другого порядка их рассмотрения и разрешения.

Однако, если проанализировать содержание соответствующих процессуальных норм КоАП и ЕГПК, то сразу возникает ряд сомнений в оправданности предлагаемых к закреплению особенностей административного судопроизводства.

Из арбитра в административный орган

На основе анализа мировой практики можно сформулировать вывод о минимальной специфике административного судопроизводства, которая должна быть связана преимущественно с предоставлением частным лицам дополнительных процессуальных гарантий. А также возложением на административные органы дополнительных, по сравнению с классическим состязательным процессом, обязанностей.

Действующая сегодня в сфере арбитражного правосудия модель рассмотрения дел об административных правонарушениях в целом соответствует данному подходу. В основе процесса в настоящее время лежит классическая модель искового производства с полноценным набором вырабатывавшихся десятилетиями процессуальных гарантий, обеспечивающих состязательность и равноправие сторон. Специфика дел об административных правонарушениях, предусматриваемая главой 25 АПК, минимальна и в основном направлена на предоставление дополнительных гарантий привлекаемым к ответственности лицам. Роль суда как независимого арбитра обеспечивается всем массивом процессуальных норм искового производства, в том числе определяющих права лиц, участвующих в деле, порядок возбуждения дела, порядок доказывания, применения обеспечительных мер, предъявления иска, приостановления и прекращения производства по делу, судебного разбирательства, пересмотра судебных актов и др. В итоге возможности судебного активизма и инициативы в осуществлении административного преследования оказываются существенно ограниченными.

Проект КоАП радикально меняет базовую логику модели процесса по делам об административных правонарушениях. Суть новаций заключается в предоставлении суду принципиально иного уровня инициативы в осуществлении административного преследования (особенно по сравнению с арбитражным судопроизводством).

Прежде всего, стоит отметить резкое расширение обязанностей привлекаемых к ответственности лиц по доказыванию собственной невиновности при обжаловании постановлений административных органов. Исходя из буквального толкования ст. 40.6 Проекта, во всех случаях, за исключением рассмотрения судом дела на стадии привлечения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, участники процесса должны самостоятельно обеспечивать доказательствами свою позицию в деле. В частности, лица, обжалующие постановления (решения) о привлечении к административной ответственности, фактически должны обосновывать свою невиновность. Соответственно, если им не удастся привести достаточных доказательств своей невиновности, то им может быть отказано в жалобе, даже если административный орган не привел достаточных доказательств своей позиции.

Проект предоставляет суду неограниченные полномочия по истребованию доказательств, инициативному поиску объективной истины и доказательств виновности (п. 3 ст. 2.10, ст. 40.7). Фактически создаются условия для превращения суда в обвинительный орган, который по собственной инициативе отыскивает доказательства виновности, что, по сути, означает отказ от принципа состязательности.

Далее, если согласно п. 2 ст. 202 АПК РФ инициатива возбуждения дела об административном правонарушении принадлежит административным органам либо участникам оборота, обратившимся с требованием о привлечении к административной ответственности, то по Проекту (п. 8 ст. 42.1 и п. 1 ст. 42.4) суд может это делать по своей инициативе. При этом регулирование порядка принятия судом заявления административного органа о привлечении к административной ответственности (протокола об административном правонарушении) отсутствует. Проектом расширяются возможности по своей инициативе переквалифицировать совершенное правонарушение (п. 2 ст. 45.43, пп. 2 п. 1 ст. 47.29, п. 5 ст. 47.47). Что интересно, требование о наличии в материалах дела достаточных доказательств для иной квалификации содеянного отсутствует.

Согласно Проекту суду предоставлено право на любой стадии пересмотра постановлений по делу по собственной инициативе рассмотреть дело в полном объеме (ст. 47.45). При этом в отличие от АПК (ст. 268, 286-288, п. 1 ст. 291.11, п. 2, 3 ст. 291.14, п. 2, 3 ст. 308.11), предусматривающего четкие пределы (основания) пересмотра постановлений и судебных актов, ограниченность доводами жалобы, ограничения по представлению новых доказательств и переоценке доказательств, в Проекте (§ 2 гл. 47) отсутствуют определенные пределы рассмотрения жалобы на не вступившие в силу постановления. Также не предусмотрены ограничения по представлению, истребованию и исследованию новых доказательств при пересмотре вступивших в силу решений и постановлений (§ 3 гл. 47).

Что мы можем получить в итоге? Процесс, в котором суд сам возбуждает дело об административном правонарушении, сам же собирает доказательства виновности и выносит решение. При этом лицо, привлекаемое к ответственности, несет бремя доказывания собственной невиновности. Суд при пересмотре дела может переквалифицировать дело на более тяжкое, и вообще может рассмотреть дело в полном объеме независимо от доводов жалобы, истребовать и исследовать новые доказательства. И это на фоне увеличения до 1 года срока обжалования вступивших в законную силу судебных актов. Фактически в течение года с момента вступления последнего судебного акта в силу лицо остается под угрозой применения более серьезных мер ответственности.

По проекту нового КоАП суд перестает быть независимым арбитром и приобретает активную роль в преследовании нарушителя, превращаясь, по сути, в вышестоящий административный орган, осуществляющий рассмотрение дел об административных правонарушения по правилам, аналогичным для деятельности административных инстанций. По сути, мы получаем еще один силовой орган, обладающий обширными репрессивными полномочиями, с той разницей, что контролирующая его действия инстанция отсутствует.

Данная модель, безусловно, обладает спецификой по сравнению с гражданским судопроизводством, однако вряд ли ее можно признать соответствующей классическим образцам административного судопроизводства и тем более принципу разделения властей, ограничивающему конституционные полномочия судебной власти.

Смена модели

Модель рассмотрения административных дел, предусматриваемая проектом ЕГПК, формально воспроизводит применяемую на данный момент в арбитражном судопроизводстве. Так, в соответствии с п. 1 ст. 297 дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными ЕГПК и иными федеральными законами. Другими словами, предполагается, что при рассмотрении административных дел применяется весь набор процессуальных гарантий, характерных для искового производства.

Проблема ЕГПК в контексте административного судопроизводства, как представляется, заключается в следующем. ЕГПК хотя и выделяет административное и гражданское судопроизводство в качестве самостоятельных, однако в нем отсутствуют какие-либо содержательные основания для их разграничения. Какие-либо общих норм, которые бы относились к административному судопроизводству в целом, в проекте нет. Более того, сфера административного судопроизводства в проекте не определена, а отдельные нормы, фиксирующие его соотношение с производством по делам, возникающим из публичных правоотношений, противоречат друг другу (п. 2 ст. 1 и п. 6 ст. 297). Единственная норма, относимая к административному судопроизводству как таковому, — это упомянутый выше п. 2 ст. 1, предусматривающий возможность его регулирования иными федеральными законами.

Складывается впечатление, что реальная цель такого терминологического разграничения как раз заключается в создании формальных предпосылок для изъятия порядка рассмотрения административных дел из сферы регулирования ЕГПК. Безусловно, это делает более удобными манипуляции с ним, поскольку появляется возможность его изменения посредством принятия любого федерального закона. Внесение поправок в ЕГПК, конечно, всегда оставалось бы в центре общественного внимания.

Административные суды

В контексте сказанного могут быть даны некоторые оценки планам по формированию самостоятельных административных судов. Сама по себе идея специализированных судов заслуживает внимательной оценки, поскольку потенциально специализация может способствовать повышению эффективности судопроизводства (как, например, было с Судом по интеллектуальным правам). Однако рост эффективности не является лишь результатом специализации, поскольку, в конце концов, полуформальная специализация судей на делах определенных категорий имеет место уже сейчас. Представляется, что для этого необходим ряд дополнительных предпосылок — материально-правовых, процессуальных, кадровых и иных.

Прежде всего, следует указать на сложности в разграничении административно-правовых и гражданских дел. За многими административными спорами скрываются конфликты бизнес-интересов, а также споры о субъективном гражданском праве. В этих ситуациях при искусственном разделении общегражданских и административных судов помимо прямых конфликтов подведомственности возникнут проблемы, связанные с правомочностью административных судов решать вопросы о праве, а также с недобросовестным использованием административных органов в целях решения имущественных споров. По крайней мере, дополнительные стимулы к тому явно появляются.

Соответственно, существующие сегодня проблемы разграничения подведомственности СОЮ и арбитражных судов при рассмотрении административных дел выйдут на новый уровень. Уже сегодня можно наблюдать латентное расширение подведомственности СОЮ с использованием универсальной ссылки на "объект посягательства", который определяется в достаточной мере произвольно, поскольку, в конце концов, объектом защиты любой нормы КоАП являются публичные правоотношения в соответствующей сфере[4]. Можно предположить, что в новой системе с самостоятельными административными судами эта аргументация станет еще более востребованной, поскольку путем нехитрых манипуляций позволит практически любой гражданско-правовой спор "оформить" как административно-правовой. Об оправданности такого рода опасений может, в частности, свидетельствовать свежий проект постановления Пленума Верховного Суда об административном судопроизводстве, на который поступил критический отзыв из государственно-правового управления (ГПУ) Администрации президента[5].

В равной мере возникают вопросы в части кадрового обеспечения административных судов. Уже сегодня административные дела рассматриваются судьями СОЮ и арбитражных судов, что обеспечивает специализацию на соответствующих категориях дел и вытекающие из этого опыт и необходимую квалификацию. Если административные суды будут сформированы посредством выделения части судейских кадров из СОЮ, то для сферы экономического правосудия такое реформирование будет безусловно контрпродуктивным, поскольку сделает невостребованным опыт разрешения соответствующих категорий дел, как правило, многократно более сложных.

Подчеркну, что действующая сегодня система обеспечивает гораздо более глубокую специализацию, нежели вытекает из планов по созданию административных судов. Массовое рекрутирование судей общей юрисдикции для рассмотрения экономических дел приведет к резкому снижению качества правосудия, аналогичному тому, как если бы сегодня все административные дела стали рассматриваться в СОЮ, со всеми вытекающими последствиями воспроизведения обычных неформальных практик общегражданских судов.

Выигравшие и проигравшие

В связи с этим является уместным вопрос о том, кому выгодны предлагаемые реформы. Действительно, важным условием успешного реформирования является отсутствие групп интересов, способных нивелировать эффект реформы либо использовать ее в своих интересах.

Если с учетом сказанного результат реформы по созданию административного судопроизводства и административных судов будет таким, как мы его описали выше, то к числу проигравших следует отнести бизнес, который сегодня судится в арбитражных судах. К условно проигравшим также можно будет отнести обслуживающий их юридический консалтинг, способный предложить достаточно высокий уровень юридической аргументации, так или иначе воспринимаемый в арбитражных судах.

К выигравшим можно будет отнести, во-первых, структуры и кадры, из которых будет формироваться система административных судов (обретение структурной и финансовой самостоятельности, упрощение порядка рассмотрения дел, широкие возможности для манипулирования процессом). Во-вторых, если в административные суды будет перенесена неформальная практика рассмотрения административных дел в СОЮ, то к выигравшим можно будет отнести широкий круг органов исполнительной власти, которым предоставлено право возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях. Сужение фактических возможностей защитить свои интересы в суде станет серьезным стимулом для бизнеса к тому, чтобы "договариваться" на месте.

Фактически в реальных условиях реформа по выделению самостоятельного административного судопроизводства и административных судов будет представлять собой масштабный передел рынка правосудия по административным делам.

Таким образом, следует подчеркнуть следующие принципиальные тезисы.
1. Проект КоАП существенно ограничивает принципы состязательности процесса и закрепляет активную роль суда, что, безусловно, обладает спецификой по сравнению с гражданским судопроизводством (прежде всего арбитражным), однако не соответствует классическим образцам административного судопроизводства и тем более принципу разделения властей, ограничивающему конституционные полномочия судебной власти.

Представляется целесообразным при доработке проекта сохранить подходы к определению роли суда, закрепленные в действующем АПК РФ, в том числе предусмотреть обязанность административных органов доказывать виновность лиц, привлекаемых к ответственности, ограничить полномочия суда по инициативному истребованию доказательств, возбуждению дела, переквалификации правонарушения. Кроме того, необходимо ограничить полномочия суда на стадии пересмотра постановлений по делу по собственной инициативе рассматривать дело в полном объеме, в том числе предусмотреть пределы рассмотрения жалобы на не вступившие в силу постановления, а также ограничения по представлению, истребованию и исследованию новых доказательств при пересмотре вступивших в силу решений и постановлений. Также представляется целесообразным урегулировать порядок принятия судом заявления административного органа о привлечении к административной ответственности (протокола об административном правонарушении).

2. В рамках дальнейшей работы над ЕГПК представляется целесообразным отказаться от возможности изъятия порядка рассмотрения административных споров из сферы регулирования Гражданского процессуального кодекса, включить соответствующие процессуальные нормы в ЕГПК, максимально унифицировав их с правилами гражданского судопроизводства.

3. Также представляется неоправданным институциональное обособление административных судов, которое в российских условиях с учетом "хронических болезней" судебной системы и реального соотношения групп интересов приведет к резкому снижению качества правосудия.