Труба сквозь время

В последнее время предприятия, владеющие линейными инженерными коммуникации, активно оформляют земельно-имущественные отношения на участки, занятые такими объектами или входящими в их охранные зоны. В ходе процесса возникли многочисленные конфликты с собственниками расположенных рядом и застроенных земель. Под ударом оказались, в частности, дачники, которым теперь приходится по всей России сносить свои дома, заборы и другие постройки.

Наследие девяностых

Как правило, реальные неоднозначные споры имеют место по поводу «старых» (до 2001 года) землеотводов. Здесь, в первую очередь, даёт о себе вспомнить огульная приватизация земель, происходившая в 1990-е годы. В тот момент не было должных гарантий для выявления территорий, запрещённых к капитальной застройке, и не существовало единого систематизированного и исчерпывающего перечня земель, запрещённых к приватизации. Предоставление земель проводилось скоропалительно и существовавшие в распоряжении органов власти картографические, топографические, землеустроительные и иные схематические материалы не содержали всех сведений о наличии проложенных линейных инженерных объектов. Данные документы, даже если и существовали, то не всегда находились в распоряжении органа, уполномоченного на предоставление земель. При этом сами застройщики не всегда знали или могли узнать о наличии рядом с их участками линейных инженерных сооружений. Большинство объектов прокладывается под землей.
Сейчас эксплуатирующие компании пытаются оспаривать землеотводы и требуют демонтажа ранее возведённых строений, хотя земельное законодательство (п.3 ст.87 ЗК РФ) и отдельные отраслевые законодательные акты (например ст.28 ФЗ «О газоснабжении») не содержат требований о необходимости изъятия соответствующих земельных участков, попадающих в охранные зоны. Это связано не только с желанием упорядочить земельно-имущественные отношения, но и с тем, что многие сооружения сильно изношены и всё чаще требуется их ремонт. Здесь эксплуатирующие компании сталкиваются с тем, что в момент производства неотложных ремонтных мероприятий территория не только огорожена забором, но и застроена капитальными объектами.

За «старые» дачи должны заплатить

Существует всего лишь два возможных варианта разрешения конфликта. Во-первых, вынести инженерные коммуникации за пределы границ частного земельного участка на соседние свободные земли (если такая возможность есть). Во-вторых, требовать устранения ограждения и возведённых построек вплоть до прекращения прав частной собственности (оспаривание предоставления участка, изъятие участка для государственных или муниципальных нужд или установление сервитута).
Особое внимание следует обратить на то, что собственники подземных инженерных сооружений не имеют исключительного права на приобретение прав (собственность или аренда) на землю под трассу прохождения этих объектов, поскольку коммуникации проходят не на самом земельном участке, а под ним (ст.39.20 ЗК РФ), т.е. в недрах, а не на части земной поверхности (п.3 ст.6 ЗК РФ). Зачастую прокладка коммуникаций также осуществляется без предоставления земельного участка под трассу (например, путём горизонтального бурения) и вовсе не требует оформления прав на землю (например п.8 ст.90 ЗК РФ). Всё это свидетельствует о том, что эксплуатирующие инженерные объекты компании весьма ограничены в возможностях оформления земельно-имущественных отношений в сфере их основной деятельности.
Тем не менее в законодательстве имеется достаточно большое количество запретов и ограничений, установленных в защиту интересов указанных организаций. Так, например, в силу ст.90 ЗК РФ не допускается строительство капитальных объектов в пределах установленных минимальных расстояний. Также не разрешается препятствовать представителю собственника системы газоснабжения в выполнении им работ по ремонту и обслуживанию, а также ликвидации последствий аварий. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией — собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации — собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф (ст.28 ФЗ «О газоснабжении»). Здания, строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушения (ст.32 ФЗ «О газоснабжении»).
Очевидно, что при новом формировании и предоставлении земельных участков должны полностью соблюдаться все законодательные требования и нормативно-технические документы, действующие на текущий момент. При их несоблюдении постройки относятся к самовольным (ст.222 ГК РФ) и подлежат безусловному демонтажу. Однако с теми объектами капитального строительства, которые созданы раньше, чем появились соответствующие линейные объекты и их охранные зоны, так поступать недопустимо (закон в такой ситуации обратной силы иметь не должен). В силу ст.35 Конституции никто не может быть лишён своего имущества без судебного решения и без равноценной предварительной компенсации. В этой связи снести постройку, созданную на законных основаниях до момента введения соответствующих ограничений, невозможно.
Однако в случае создания зоны с особыми условиями использования территорий на ранее предоставленных, но ещё не застроенных частных земельных участках новая застройка уже недопустима. При этом в силу ст.57 ЗК РФ собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам должны возмещаться в полном объёме убытки (в т.ч. упущенная выгода), причиненные введенным ограничением. При расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости имущества на момент, предшествующий принятию решения об ограничении прав. Возмещение убытков осуществляется за счёт соответствующих бюджетов или за счёт лиц, в пользу которых вводятся ограничения, а также лиц, деятельность которых вызвала необходимость установление охранных и иных зон с особыми условиями использования территорий.
В рассматриваемых случаях со стороны государства также может применяться процедура изъятия земельных участков для государственных/муниципальных нужд (ст.56.3 ЗК РФ) или установления публичного сервитута (ст.23 ЗК РФ) в зависимости от особенностей ситуации.

Застройщик должен видеть сквозь землю

Правовой интерес представляют случаи, когда частные участки и постройки на них появились после введения законодательных запретов (ограничений) или после строительства соответствующих линейных сооружений. В силу п.23 и п.26 совместного Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ №10/22 от 29 апреля 2010 года наличие зарегистрированного в ЕГРП права собственности на постройку, хоть и не исключает возможности удовлетворения требования о сносе, но требует установить обстоятельства, на основании которых она не может быть сохранена. Также в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом ВС РФ 19 марта 2014 года) неоднократно подчеркивается, что снос самовольной постройки по ст.222 ГК РФ является санкцией, которая может быть применена лишь при наличии доказанной вины осуществившего постройку лица. Таким образом, для удовлетворения исковых требований о сносе строения необходимо обязательно установить и доказать вину застройщика (п.3 ст.76 ЗК РФ).
В этой связи, если застройщик не мог и не должен был знать о том, что выделенный участок попадает в полосу отвода или охранную зону линейного инженерного объекта, запрещающих застройку, то санкция ст.222 ГК РФ (снос) не должна быть применена к нему. Таким образом, в случаях, если в документах на землю не содержалось информации о соответствующих ограничениях, то оснований требовать сноса постройки не имеется.
Однако кардинальным в подобных спорах является вопрос о детальности и глубине «погружения» застройщика в документы на землю в качестве его обязанности. Какие именно документы собственник земельного участка должен получить и просмотреть, чтоб считаться добросовестным застройщиком.
Дело в том, что в силу п.6 ст.56 ЗК РФ ограничения (а не только обременения) прав на землю подлежат государственной регистрации. Казалось бы, только при условии соответствующей записи в ЕГРП застройщик может быть признан виновным. Однако в приведённом положении законодательной нормы сделана принципиальная оговорка о том, что такие ограничения подлежат государственной регистрации лишь в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Данное положение специально уполномоченный орган по государственной регистрации прав на недвижимое имущество (Росреестр) толкует в своей правоприменительной практике таким образом, что в ЕГРП подлежат регистрации лишь те ограничения, в отношении которых специальными федеральными законами предусмотрена процедура и обязательность государственной регистрации. С учётом того, что в действующих отраслевых федеральных законах такая процедура не предусмотрена, в ЕГРП информация об ограничениях не регистрируется.
Бесспорно, если в правоустанавливающих (о предоставлении) или в правоудостоверяющих (свидетельство) документах на землю содержалась информация, свидетельствующая о недопустимости застройки, то осуществившее застройку лицо виновно. Однако это далеко не все документы на землю! Как же быть, если запреты на застройку содержались в иных документах, которые порой недоступны обычному гражданину?
В этой связи необходимо отметить, что судебная практика в большинстве случаев занимает позицию, основанную на том, что отсутствие сведений в правоудостоверяющем документе о соответствующих ограничениях не снимает вины с застройщика в случае возведения им постройки в зонах с ограниченным режимом землепользования. Мотивация основана на том, что ЕГРП в этой части не является единственным полным реестром, а застройщик мог и должен был получить эту информацию из иных документов. В частности, в ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» установлено, что сведения о зонах с особыми условиями использования земель входят в состав ГКН (ст.10). При этом такие сведения подлежат обязательному отражению на кадастровом плане территории (см.Письмо Минэкономразвития РФ от 17 декабря 2009 года № 22066-ИМ/Д23). В этой связи необходимо не только уточнить, были ли сведения о соответствующих ограничениях в правоустанавливающих и правоудостоверяющих документах, но и отражены ли они в общедоступных сведениях Государственного кадастра недвижимости.

Земля, преподносящая сюрпризы

В материалах судебной практики имеется значительное количество дел, в которых суды отказывали в удовлетворении требований о сносе соответствующих построек со ссылками на то, что в ГКН отсутствуют сведения об установленных ограничениях. Так, отклоняя требование об обязании ответчика устранить препятствия в осуществлении права хозяйственного ведения на сети теплоснабжения путем выноса из охранных зон возведенных объектов, ФАС СЗО от 13 марта 2014 года в своем Постановлении по делу № А56-21851/2013 установил, что не только в ЕГРП отсутствуют сведения об установлении на спорном участке охранной зоны тепловых сетей, но и не представлены ни кадастровый план территории, ни карта объекта землеустройства, ни какие-либо иные документы, которые могли бы подтвердить установление охранной зоны тепловых сетей, а также установить местоположение указанных сетей, в связи с чем возведения спорных объектов с нарушением градостроительных и строительных норм и правил не доказано.
Однако в большинстве случаев для застройщиков правоприменительная практика не столь положительна (подробно о ней будет рассказано ниже). Она исходит из того, что ограничения устанавливаются правовым актом. В случае если такой акт принят, то независимо от включения соответствующих сведений в ГКН застройщик должен знать о нём. Иными словами, действует общий принцип — незнание закона не освобождает от ответственности.
В этой связи суды истребуют документы об установлении соответствующих зон. Такие зоны устанавливаются весьма разнородными органами и по разным правилам. В некоторых случаях они прямо следуют из нормативно-правового законодательного акта, а иногда устанавливаются индивидуально применительно к каждому отдельному сооружению. В этой связи возможны случаи, когда ограничение установлено, но общедоступной информации о нём и его охранных зонах нет. Последнее особенно касается картографической информации, содержащей не только сведения о самом факте введения ограничения, но и о четком месте прохождения соответствующей границы (описания границ зоны с особыми условиями использования территорий, карта объекта землеустройства и др.). Такие графические документы, бесспорно, необходимы для общего свободного доступа. При условии отсутствия возможности ознакомления с этой информацией застройщик не должен считаться виновным.
Внесенными в земельное законодательство поправками (Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ) установлено, что обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территорий являются сведения о границе такой зоны, которые должны содержать не только текстовое, но и графическое описание с координатами всех угловых точек в системе координат ГКН. При этом правообладатели земельных участков, включенных в такие зоны, должны быть уведомлены в течение 15-ти дней с даты внесения соответствующих сведений в ГКН. При этом установлено, что сведения о местоположении зон с особыми условиями использования территорий подлежат внесению в ГКН лишь до 2022 года.
Несмотря на эти поправки, на законодательном уровне до сих пор отсутствует чёткая норма, определяющая момент установления соответствующего ограничения и критерии виновности лица, осуществившего застройку с нарушением рассматриваемых ограничений (в условиях отсутствия у него соответствующей информации). В частности, не установлено, что в случае нарушения правил уведомления собственника соответствующего земельного участка об установлении охранной зоны на него не распространяется введенный режим ограничений. Кроме того указанные поправки введены в действие лишь с 2016 года. Следовательно, гарантии информационного обеспечения правообладателей земельных участков распространяются лишь на последующий период. В этом и состоит основная проблема нарушения общего принципа правовой определенности в рассматриваемом вопросе и причина отсутствия должных гарантий интересов застройщиков, участки которых попали в зоны с особыми условиями использования территорий.

Дачникам не оставляют шансов

Серьезный удар по позиции индивидуальных застройщиков нанёс Верховный Суд РФ своим апелляционным определением от 18 августа 2015 года по делу № АПЛ15-320, которым было установлено, что СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы» (утверждены Постановлением Государственного строительного комитета СССР от 30 марта 1985 г. № 30) подлежит применению.
Тем не менее существенным в вопросе установления истины по соответствующему делу (в части сноса) является момент строительства индивидуальной постройки — до или после возведения соответствующего линейного инженерного объекта. Так, Вологодский областной суд 29 января 2016 года, отказывая частному садоводу в удовлетворении его апелляционной жалобы по делу № 33-451/2016, отклонил довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно возложил на гражданина обязанность по сносу садового дома и хозпостройки, поскольку ответчик якобы не является застройщиком. Из разъяснений, содержащихся в п.24 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 года № 10/22, следует, что ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало собственником. В случае отчуждения самовольной постройки — ее приобретатель. Если ответчик, против которого принято решение о сносе самовольной постройки, не осуществлял ее строительство, он вправе обратиться в суд с иском о возмещении убытков к лицу, осуществившему самовольную постройку. Также суд подчеркнул, что важнейшим фактом в рассматриваемом споре является отсутствие документов, подтверждающих, что спорные строения были возведены предыдущим собственником до строительства газопровода.
В связи с увеличением количества поступающих в суды гражданских дел, связанных со сносом строений, находящихся в охранной зоне и зоне минимально допустимых расстояний магистральных трубопроводов, а также, учитывая социальную значимость данной категории дел, Пермским краевым судом было даже проведено внеплановое обобщение судебной практики по данному вопросу за период с 2010 года по 2014 год и 9 месяцев 2015 года. Всего за это время судами края было рассмотрено 53 гражданских дела о сносе жилых, дачных и садовых домов, а также иных построек, находящихся в охранной зоне и зоне минимально допустимых расстояний магистральных трубопроводов. Из них исковые требования были удовлетворены по 47 делам, что составляет 70%. По 6 делам (11%) в удовлетворении требований было отказано. По 10 делам (19%) были утверждены мировые соглашения, по которым владельцы земельных участков приняли на себя обязательство в определенный срок снести находящиеся на их земельных участках постройки.
В первом полугодии 2010 года судами края принимались решения об отказе в удовлетворении требований о сносе построек, находящихся в зоне минимально допустимых расстояний до трубопроводов. Однако со второй половины 2010 года Пермский краевой суд выработал иную судебную практику, согласно которой юридически значимым обстоятельством в данном случае является само наличие построек в границах минимально допустимых расстояний от оси нефтепровода или газопровода. Нахождение спорных объектов в зоне минимально допустимых расстояний до оси нефтепровода или оси газопровода создает угрозу безопасности эксплуатации магистральных трубопроводов, препятствует локализации и уменьшению последствий возможных аварий и катастроф и создает угрозу безопасности самим постройкам и находящимся в них гражданам. Нормы права в этой сфере являются императивными, их предписания подлежат обязательному соблюдению. То есть факт нахождения любых построек в пределах минимально допустимого расстояния до оси трубопровода влечет за собой безусловную обязанность по сносу данных построек, и данная обязанность не может быть отменена соглашением сторон.
Суд подчеркнул, что сам по себе факт строительства дома в соответствии с градостроительным планом и иными разрешительными документами еще не свидетельствует об отсутствии нарушений требований закона при его возведении. Тем не менее во всех случаях, когда суды возлагали на ответчиков обязанность по сносу построек, было установлено, что данные постройки были возведены значительно позднее прокладки магистральных трубопроводов.
Однако со второй половины 2010 года в Пермском краевом суде выработана и сложилась четкая судебная практика по сносу любых видов построек, расположенных в охранных зонах или зонах минимально допустимых расстояний. При установлении факта нахождения строения в указанных зонах принимается решение об его сносе. При этом ограничения по возведению строений в зоне магистральных трубопроводов не зависят и от вида разрешенного использования земельного участка. То обстоятельство, что владельцы магистральных трубопроводов не во всех случаях ставили в известность органы местного самоуправления о месте нахождения магистральных трубопроводов, также не влияло на выводы суда о необходимости сноса построек. Не производится судами и оценка действий самих ответчиков, поскольку вне зависимости от того, является постройка самовольной или нет, знал или нет владелец земельного участка об имеющихся ограничениях в его использовании, один только факт нахождения постройки в охранной зоне или зоне минимально допустимого расстояния создает реальную угрозу жизни и здоровью самих граждан, а также создает угрозу безопасности эксплуатации трубопровода, препятствует локализации и уменьшению последствий возможных аварий и катастроф. При этом владельцы земельных участков, на которых возложена обязанность по сносу построек и дальнейшему запрету на их возведение, не лишены возможности защищать свои права иным образом.
Таким образом, складывающаяся последняя правоприменительная практика свидетельствует о явном перекосе в сторону владельцев линейных инженерных объектов, подрывает основополагающие принципы действия правовых актов во времени и правовой определенности. Она не основана на законе и подрывает доверие граждан к власти и законодательству.