Участь победителей — в чем она?

Известный юрист и общественный деятель Елена Лукьянова вступила в дискуссию с заведующим кафедрой истории государства и права юридического факультета МГУ Владимиром Томсиновым, опубликовавшим на Legal.Report статью «Участь победителей».  По ее мнению, Томсинов не проанализировал весь спектр рисков, возникших в России после парламентских выборов.

Продолжая анализировать ситуацию

«Знакомство с цифрами, обозначающими количество голосов, поданных за единороссов в разных регионах России, создает впечатление, что местные власти откровенно гнались за количеством голосов, а не за легитимностью выборов.

Между тем, чрезвычайное преобладание в парламенте одной партии, замещение сколько-нибудь значимых государственных должностей представителями одной группировки создают серьезную опасность как для самой этой группировки, так и для государства в целом.

Получив в результате последних выборов более ¾ мест в Государственной Думе, партия «Единая Россия» создала для своего существования в высшей степени неблагоприятные условия. Настолько неблагоприятные, что поставила под серьезную угрозу собственное политическое будущее. В этом смысле результат выборов для нее столь же плачевен, как и для других думских партий. Но самое большое поражение потерпело в итоге этих выборов Российское государство» [1]^. – так оценил состояние нового политического цикла в России историк права, профессор МГУ им М. В. Ломоносова Владимир Томсинов в своей статье «Участь победителей». И не случайно мои заметки о результатах выборов в Государственную Думу 2016 года начинаются с его длинной цитаты.

Надо сказать, что я далеко не во всем согласна с материалом Владимира Алексеевича. Мне, например, не вполне понятно, при чем здесь, в оценке современных российских выборов, высказывания наставника по законоведению Александра III (в будущем обер-прокурора Святейшего Синода) Константина Победоносцева о значении верховной власти в «преуспеянии» русского порядка. Честное слово, не вижу какого бы то ни было ассоциативного ряда.

Мне также не вполне понятно, как сочетаются два не вполне совместимых, на мой взгляд, утверждения профессора о том, что, с одной стороны, «политическая система современной России – это перевернутая пирамида, где основанием являются не политические партии и Государственная Дума, а институт президентской власти». Но при этом «для поддержания здоровья в государственном организме, для предотвращения личностной деградации среди носителей государственной власти, для принятия правильных, выверенных, учитывающих различные точки зрения государственных решений необходимы мощные партии, оппозиционные правящей группировке», которые «могут возникнуть только при условии соблюдения законности в процессе выборов». Впрочем, не в этом суть. В одном профессор прав безусловно – результаты выборов-2016 создали для существования партии власти крайне неблагоприятные условия, а российское государство потерпело поражение.

К сожалению, дойдя до этой совершенно верной мысли, профессор свое рассуждение внезапно остановил. А ведь именно анализ всего спектра рисков и есть главная задача экспертов в области права. Поэтому попробую порассуждать на эту тему. Итак, каковы же результаты прошедших выборов и чем они опасны для нашей страны?

Результаты

1. Выборы прошли в условиях беспрецедентно низкой явки избирателей.

Существует мнение, что низкая явка избирателей свидетельствует о покое и стабильности. Типа «все хорошо, прекрасная маркиза», а своим неприходом на выборы люди выражают молчаливое одобрение всему происходящему. Но это мнение – обманка. На самом деле низкая явка избирателей говорит ровно о противоположном.

За исключением нескольких специальных регионов, 18 сентября 2016 года в России к избирательным урнам НЕ пришли от 65 до 75% избирателей. Причем для половины из них отказ от участия в голосовании явился осознанным выбором – осмысленным отказом от реализации своего права на участие в управлении государством, то есть формой протеста. В группе тех, кто не пришел на выборы, лишь 31% удовлетворенных их результатами. Получается, что партия власти получила три четверти мест в парламенте, но при этом страна оказалась расколота практически пополам: на довольных и недовольных. Респонденты, которые не стали голосовать, чаще всего объясняют свое неучастие двумя причинами: они не доверяют никому из нынешних политиков (25%), а также уверены в том, что результаты выборов предопределены заранее и от их голоса ничего не зависит (21%)^[2].

Итоговый, кажущийся не столь шокирующим, процент явки (52%) был достигнут искусственно^[3], в том числе за счет выведения среднего по стране показателя при абсолютно диспропорциональном распределении голосования по регионам и при наличии так называемых «особых зон» административного воздействия на результаты. В итоге «судьбу выборов решила низкая явка в зонах относительной электоральной свободы и на ее фоне – решающий вклад зоны «особого электорального режима», или символической Чечни. В эту зону устойчиво, от выборов к выборам, входят около 20 регионов России, начиная от Чукотки и далее – Тыва, Кемеровская область, Татарстан и Башкортостан (за вычетом продвинутых Казани и Уфы), Мордовия, Калмыкия, Дагестан, Чечня и др. Их суммарный вес в электорате России не превышает 15%. Но когда «большая» Россия, или «Россия больших городов», ложится в электоральную спячку, роль зоны «особого режима» непропорционально возрастает. Если там показывают явку в 80-90% при столь же консолидированной поддержке одной партии, то в итоговом балансе ее вес увеличивается вдвое и даже больше»^[4].

2. В значительной степени выборы были нечестными и несправедливыми.

Даже глава ЦИК Элла Памфилова признала, что выборы не были «максимально честными и максимально справедливыми», хотя и посчитала их «более честными и более справедливыми, чем предыдущие»^[5].

Прошедшая избирательная кампания и в особенности день голосования в очередной раз продемонстрировали множественные нарушения, приведшие в итоге к фальсификации результатов выборов. Вбросы, «карусели», завышение явки, массовое голосование по открепительным талонам, кража бюллетеней, незаконное удаление наблюдателей и членов комиссий, принуждение избирателей к голосованию угрозами или за деньги, переписанные протоколы и неравное освещение агитационной кампании кандидатов в подконтрольных власти СМИ сопутствовали этой кампании на всем ее протяжении^[6].

Например, на приднестровских участках № 8214 и № 8205, приписанных к ТИК Ленинского района Воронежа, где за «Справедливую Россию», согласно данным первичных протоколов, проголосовали 21 и 22 избирателя соответственно, по завершении голосования в систему ГАС «Выборы» были внесены другие числа, превышающие оригинальные ровно на 4 тыс. голосов – по 2 тыс. на каждый УИК^[7]. В столице Башкирии Уфе корреспонденты агентства Рейтер насчитали на избирательном участке № 284 за весь день 799 избирателей (проголосовавших), а в протоколе таких явившихся оказалось 1689 человек (то есть приписка составила 890 голосов)^[8].

Справедливости ради следует отметить определенные сдвиги в фиксации этих нарушений и в попытке наведения порядка. Впервые за полтора десятилетия ЦИК России отменила итоги голосования по девяти избирательным участкам, расположенным в Дагестане, Адыгее, Мордовии, Белгородской, Ростовской, Нижегородской областях и Санкт-Петербурге. В Ростовской области, где на участке № 1958 был зафиксирован вброс бюллетеней, против секретаря комиссии возбуждено уголовное дело^[9]. Всего комиссия намеревается серьезно проверить около 160 «существенных» жалоб на нарушения в ходе выборов.

В этой связи вновь встает вопрос о том, какое количество фальшивых голосов нужно для того, чтобы жалобы на нарушения были признаны «существенными» (термин ЦИК), а итоги голосования – недостоверными. Говорю об этом потому, что в заключениях прокуратуры по результатам проверок о соблюдении избирательного законодательства очень часто встречается фраза: «Выявленные нарушения не оказали существенного влияния на результаты голосования». Но если на одном отдельно взятом участке нарушения и не «влияют существенно», то утверждение об отсутствии влияния этих нарушений на результаты по стране в целом является явным лукавством. Общее количество избирательных участков в России – 96,7 тысячи (в том числе 372 избирательных участка на территории 145 иностранных государств)^[10]. То есть если теоретически допустить, что у одной из партий на каждом участке украдено всего по 10 голосов, то общий размер кражи составит почти миллион. Но даже если и не миллион, то даже небольшое расхождение на отдельных участках в итоге будет иметь значение для расклада голосов в целом.

3. Недостоверность итогов выборов (сомнительная легитимность и ограниченная представительность парламента).

Низкая явка в сочетании с большим количеством нарушений привела к тому, что итоги выборов оказались не вполне достоверными. Во-первых, потому, что результат считался от фактического меньшинства избирателей. То есть с точки зрения явки избирателей уровень реальной поддержки правящей партии (помимо вбросов и подгонки цифр) оказался не соответствующим результатам распределения депутатских мандатов. Здесь уместно еще раз повторить фразу профессора Томсинова, с которой начинается данная статья: «Знакомство с цифрами, обозначающими количество голосов, поданных за единороссов в разных регионах России, создает впечатление, что местные власти откровенно гнались за количеством голосов, а не за легитимностью выборов». Таким образом, в результате не вполне легитимных выборов был сформирован не вполне легитимный состав парламента. Причем не только не вполне легитимный, но и недостаточно представительный. Такая ситуация стала возможной вследствие многолетней перманентной и бессистемной трансформации избирательного законодательства, ежегодной точечной его подгонки под сиюминутные обстоятельства (ad hoc) без должной профессиональной экспертной оценки.

Риски

Эти три основных результата прошедших выборов влекут за собой две группы серьезных рисков для российского государства. Условно их можно разделить на «общие риски» и «парламентские риски». Хотя, конечно, все они взаимосвязаны, взаимозависимы и в той или иной степени носят общий характер для государства и общества.

Общие риски.

1. Деформация политической системы как единственно закономерный и неизбежный результат деятельности власти в условиях отсутствия политической конкуренции и исключения из политического поля реальной оппозиции и вольнодумцев.

По итогам выборов-2016 Россия переместилась в группу политических режимов, где правящая партия контролирует сверхбольшинство (более ¾) мест в парламенте. То есть выборами был окончательно легитимирован возврат к однопартийной системе по образцу стран народной демократии социалистического периода (партия власти в союзническом альянсе с партиями-симулякрами при наличии Народного фронта).

Здесь, мне кажется, не нужно приводить никаких дополнительных аргументов и обоснований того, почему это опасно для государства. Все эти аргументы были достаточно подробно изложены менее 30 лет назад в резолюции XIX партийной конференции «О реформе политической системы советского общества»^[11]. Тогда речь шла о том, что в центре советской политической системы образовался и длительное время функционировал некий супергигант – государство, частично соединенное с КПСС, которая в течение длительного времени частично дублировала функции государства ^[12].

Но сегодняшняя ситуация значительно опаснее, чем в СССР, поскольку монополизация власти партийно-государственным аппаратом в современной России прикрыта фальшивой многопартийностью и некоторыми другими демократическими атрибутами, которые на самом деле либо являются симулякрами, либо жестко ограничены в своей активности.

Давно доказано, что монополия на власть приводит к деформации и деградации политической системы. Общество и государство в таких условиях перестают развиваться и модернизироваться. И это огромный риск для государства. Равно как доказано, что отсутствие политической конкуренции абсолютно гибельно для рыночной экономики, поскольку политическая и экономическая конкуренция являются взаимосвязанными и взаимозависимыми явлениями.

2. Падение авторитета государства и самоустранение граждан от участия в принятии государственно-властных решений.

Выборы обнажили недовольство политической ситуацией половины населения страны и зафиксировали недоверие граждан к государству.

Результаты выборов были отчасти запрограммированы присоединением к России Крыма весной 2014 года. Поддерживаемая СМИ всеобщая эйфория от возрождающегося величия державы подняла тогда престиж всех государственных институтов, в том числе и партии власти. Рейтинг «Единой России», просевший к 2013 году до 25% в целом (при этом сильно ниже 20% в крупных городах и в некоторых других регионах), вырос сначала до 40%, достиг максимума – 50% к середине 2015 года и снова начал снижаться, пробив на части территорий отметку в 30%.

Сомнительная легитимность всей избирательной кампании и ее результатов сыграла свою роковую роль: через неделю после выборов доверие к Госдуме рухнуло до 22%. Рейтинг Совета Федерации просел практически вдвое (с 40 до 24%). Одновременно снизился уровень доверия граждан к прокуратуре (с 37 до 24%), полиции (с 29 до 24%) и к суду (с 29 до 22%). Даже рейтинг президента, которому россияне доверяют больше других, упал с 80 до 74%^[13].

А ведь это очень тревожный признак и очень большой риск для государства. Любое государство тем устойчивее, чем выше его поддержка населением. Своим отношением к выборам государство само оттолкнуло от себя своих избирателей, кратно ослабив позиции в обществе.

3. Снижение гражданского повиновения, изменение правосознания населения и ослабление правопорядка.

Снижение доверия к государству неизбежно влечет за собой изменение уровня гражданского повиновения и ослабление правопорядка. Происходит деформация правосознания населения – акценты в нем смещаются от исполнения обязательных предписаний в сторону защиты от государства. Недоверие к государству автоматически переносится на его решения, в справедливости и обоснованности которых у граждан возникают сомнения, и они начинают любыми способами уклоняться от их выполнения. Такая ситуация влечет за собой порочный круг ответных действий государства – увеличение аппарата принуждения и контроля за исполнением решений, что, в свою очередь, еще больше подрывает к нему доверие граждан. И, наоборот, государство, обладающее доверием и поддержкой субъектов правоотношений, всегда в гораздо большей степени гарантировано в том, что его решения будут исполняться добровольно. Больше того, граждане в таких случаях разделяют с государством ответственность за поддержание правопорядка, снимая с него часть этого бремени. Государству, авторитет которого низок, функционировать всегда кратно труднее.

4. Федеративные риски.

При всех видимых попытках и намерениях федеральной власти исправить сложившуюся за три последних избирательных цикла ситуацию с выборами, приведшую к отрешению граждан от государства, сделать этого практически не удалось. Результаты выборов отчетливо показали, что в случаях, когда желание Москвы не во всем совпадает с интересами регионов, они откровенно игнорируют позицию центра. В том числе и в вопросе соблюдения федерального законодательства.

Можно, конечно, сделать скидку на то, что невозможно одномоментно преодолеть укоренившуюся порочную практику административно-ресурсной избирательной технологии, доведенную в отдельных регионах до совершенства (уже упоминавшиеся зоны особого электорального режима). Можно отметить и некоторые положительные сдвиги, наметившиеся благодаря активной позиции ЦИК. Но они, эти сдвиги, увы, мизерны по сравнению с объемом нарушений и с упорным противодействием местных администраций, старающихся любым способом сохранить статус-кво в монопольном праве командовать избирательным процессом на своей территории.

То есть выборы отчетливо выявили еще одну серьезную проблему современного российского государства – внешне выглядящая стройной и достаточно жесткой вертикаль власти на самом деле вовсе не является таковой, а это, в свою очередь, несет в себе значительные риски для целостности и управляемости страны.

Парламентские риски.

1. Эффект карманного парламента.

Избранная в 2016 году Государственная Дума, в которой ¾ мест занимают депутаты одной политической партии, цели и задачи которой совпадают с целями и задачами президента и правительства, не может претендовать на роль полноценного парламента. Я бы назвала ее парламентом с ограниченной дееспособностью. И вот почему.

Во-первых, с точки зрения его представительного характера. Настоящий представительный орган является зеркалом общества. Ненадлежаще сформированный парламент – это кривое зеркало. Парламент, решения которого в силу особенностей его формирования не обеспечивают учета всей палитры общественного мнения и интересов различных слоев общества, утрачивает представительный характер, а его деятельность теряет смысл. Если общество не в состоянии влиять на деятельность парламента, он перестает выполнять свою функцию. Поддержка населением парламента обусловлена уровнем осмысления и реализации общественного запроса в его решениях. Не вполне представительный парламент не в состоянии такой запрос полноценно осмыслить и сформулировать.

Во-вторых, при таком большинстве в парламенте крайне маловероятна какая-либо дискуссия. Заявление нового руководства Думы о намерении такую дискуссию вести не опирается на реальное соотношение сил в Думе. Фракции большинством в ¾ для принятия решений не нужен никто – она легко может заблокировать любые инициативы и возражения. Но нельзя забывать, что власть, формулирующая цели и задачи государства сама себе в своем узком кругу, сильно рискует. В условиях функционирования карманного парламента риск расхождение целей власти с интересами общества очень высок. А это, в свою очередь, с высокой степенью вероятности предполагает уязвимость и неисполнимость ее решений.

Риск 2. Принцип какократического отбора как условие снижения эффективности парламентской деятельности.

«Какократия» или «власть худших» – это выведенный еще Аристотелем политический симптом, который означает режим отправления власти, основанный на негативном отборе членов элитных групп и противодействующий попаданию в точки принятия решений людей, способных выбрать из всех лучшее из решений^[14]. Такая власть пропускает через особое сито всех возможных кандидатов и отсеивает их не по профессиональным качествам, популярности или по уровню доверия граждан, а по другим критериям. Например, по степени лояльности каждого избираемого к власти. Отрицательный кадровый отбор плох в любых областях.

Вряд ли стоит специально обосновывать, почему квалифицированный работник лучше неквалифицированного. Именно поэтому избирательная система должна быть организована таким образом, чтобы у граждан была реальная возможность выбрать наиболее способных и независимых людей, признающих приоритет общественного над личным и способных нести ответственность не перед вышестоящим начальником, а перед избирателями.

3. Снижение качества законов и других парламентских решений.

Не вполне представительный парламент не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, сформированный не по принципу отбора лучших, в еще меньшей степени способен это сделать. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.

Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и к упрощению стадий законодательного процесса. Хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество – чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен.

И, наоборот, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Его, скорее всего, придется править и править. Или восполнять недостатки в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге – неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.