Слабая прокуратура — не для времен непослушных чиновников

Прокуратура России за почти три века своего существования прошла непростой исторический путь развития. Ее значение в зависимости от политической ситуации то возвышалось верховной властью, то принижалось. Созданная в 1722 году великим реформатором Петром I, упорно работавшим над укреплением государства, как «око государево», как централизованный институт, способный «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония», как орган, добивавшийся соблюдения законов, она, пережив темные времена ближайших наследников первого российского императора и рутину правления Николая I, постепенно расширила сферу своих полномочий.

[tag:teaser:208]

Двуглавая, но устойчивая

В ходе судебных реформ 1860-1864 годов прокуратура получила функцию надзора за законностью в уголовно-процессуальной сфере и реализацией судебной ответственности лиц, совершивших преступления, и стала одновременно правоохранительным органом. Эта двуединая конструкция, сочетающая надзор и участие в уголовном судопроизводстве, спустя ровно 200 лет после исторического решения Петра I была восстановлена и в РСФСР. Восстановлена несмотря на то, что большевики, которые взяли власть в России в октябре 1917 года и удержали ее в ходе пятилетней гражданской войны, сначала ликвидировали прокуратуру. Идеолог воссоздания института прокуратуры, заместитель наркома юстиции Николай Крыленко аргументировал свою позицию петровскими словами: «Прокуратура нам нужна, во-первых, как орган государственного обвинения, которое у нас хромает, и, во-вторых, как блюститель закона, как око государственной власти».

Удалось тогда сохранить и централизацию органов прокуратуры, хотя существовал риск, что прокуроры окажутся в двойном подчинении — непосредственному руководству и местным исполкомам. Комиссия ВЦИК отстаивала такой подход, Крыленко его критиковал. Он настаивал на том, что прокуратура должна быть независима и организована при суде и рядом с судом, что и суд, и прокуратура должны быть независимы от административной власти. После вмешательства Ленина, написавшего письмо «О двойном подчинении и законности», вопрос о централизации органов прокуратуры был решен положительно. Правда, Государственная прокуратура РСФСР была создана в мае 1922 года как подразделение Наркомата юстиции, а первым прокурором республики по совместительству стал нарком Дмитрий Курский. Интересно, что эта организационная модель напоминает «царскую» после министерской реформы Александра I.

Впоследствии от этого ушли, вернулись к истокам. Да, союзная Конституция 1924 года встроила прокуратуру в структуру Верховного суда СССР, но в 1933 году ВЦИК и Совет народных комиссаров учредили ее уже как самостоятельный орган, а Конституция 1936 года придала ей конституционный статус самостоятельной централизованной системы органов государственной власти с компетенцией высшего надзора за точным исполнением законов и принципом независимости от местных органов и уголовного преследования.

Влияние на следствие

Параллельно усиливалось влияние прокуратуры на следствие. В 1926 году ВЦИК учредил институт следователей органов прокуратуры, а спустя два года следственный аппарат был целиком передан в полное подчинение прокуратуры, чем и завершилось ее окончательное превращение в орган уголовного преследования. Эти функции прокуратура выполняла на протяжении всего советского периода отечественной истории и в первые 20 лет после распада СССР. Исключением был период 1936-1940 годов, когда из-под надзора прокуратуры были выведены крупные дела о терроризме, бандитизме и государственных преступлениях. Их передали НКВД вместе с правом в административном порядке осуществлять судебные и прокурорские функции. Эти изменения фактически привели прокуратуру СССР в состояние номинального осуществления надзорных полномочий, но временно.

Первое за много десятилетий сужение полномочий прокуратуры произошло в 2007 году. Федеральный закон №87-ФЗ принципиально изменил сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия. Ранее прокурорский работник участвовал в расследовании с момента обнаружения преступления, что способствовало не только выработке следственных версий в полном объеме, но и давало преимущества прокурору при поддержании государственного обвинения. Прокурор, имеющий полномочия производить следственные действия и присутствовать во время их производства, служил гарантом соблюдения законности. Теперь же исключена возможность оперативно реагировать на нарушения закона следователем и давать указания о ходе следствия, его объеме, квалификации преступления.

Закон №87-ФЗ передал большинство процессуальных полномочий прокурора руководителям следственных органов, но при этом — и тут просматривается явное противоречие — коренных изменений в надзоре за исполнением законов дознавателями не произошло. Логика этих преобразований не совсем понятна. К компетенции дознавателей отнесены несложные дела с непродолжительным сроком дознания, но надзор за исполнением ими законов оставлен почти в полном объеме. Наоборот, следователи расследуют дела сложные, часто многоэпизодные, касающиеся различных сфер деятельности, сроки расследования продолжительные, однако прокурорский надзор сведен к минимуму.

Вполне возможно, что у законодателя были свои резоны, однако с момента реформы прошло почти восемь лет, а качество следствия не улучшилось, нарушения законодательства распространены. Конечно, прокурор имеет право реагировать, но процедура переписки через начальника следственного подразделения — как и любого другого посредника — имеет множество негативных моментов. Пока длится межведомственная тяжба, нарушения закона не устраняются, а иногда уже и не могут быть устранены, что ставит под сомнение гарантии соблюдения прав и свобод личности, а это наносит вред не только отдельным гражданам, но и правосудию в целом.

Конечно, прокурорский работник, отстаивая требования закона, через вышестоящих прокуроров может довести свою точку зрения до руководителя ведомства. Но будем реалистами: многие ли, увязнув в переписках на местах, способны добиваться безусловного исполнения закона, начав обмен документами еще и с вышестоящими должностными лицами.

Прокурор с протянутой рукой

В итоге сейчас прокуратура из реально надзирающего органа превратилась в «просильца», который, словно от отчаяния, просит всех заступиться за закон. Парадокс в том, что такая не очень славная роль ей предусмотрена самим законом. Как тут не вспомнить роль прокурора, установленную реформами 1860-1864 годов. Тогда он по своему усмотрению мог присутствовать при проведении следственных действий и, не приостанавливая, изучать их ход, а следователь, хотя и не подчинялся непосредственно прокурору, должен был выполнять его требования, касающиеся расследования преступлений. Все споры между ними рассматривались судом.

Готовившая эту реформу комиссия писала: «Чтобы законодательные преобразования были действительно улучшением существующего порядка, необходимо при всяком преобразовании принимать существующие в законе положения за точку исхода новых предположений, устраняя мало-помалу недостатки действующих законов». Не истинная ли это мудрость?

Значительное сокращение полномочий прокуроров в расследовании преступлений свидетельствует о том, что научного обоснования нет ни у принятых решений, ни у ожиданий, которые им сопутствуют. При таком подходе надеяться на улучшение работы по борьбе с преступностью нельзя.

Поскольку законодательство о прокуратуре является частью правовой системы государства, то — с учетом изменения государственного регулирования — законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании и дальнейшем развитии. Важно закрепить в законе о прокуратуре функцию надзора за исполнением закона органами, которые осуществляют оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, поскольку их деятельность существенно затрагивает или ограничивает основные права и свободы личности, гарантированные ст.1 Конституции РФ.
[tag:teaser:207]
И здесь опять уместно вспомнить историю прокуратуры. Осознавая необходимость ее создания, Петр I находился в ситуации, когда, по выражению знаменитого историка Василия Ключевского, «непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало настоящей язвой управления». Оно превосходило даже «смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали «и по тому его великого государя указу подьячий не послан»».

Потребность в таком государственном органе, как прокуратура, становится особенно ощутимой в периоды бурь и потрясений, во времена обострения политической и экономической ситуации. Вся отечественная история — наглядное тому подтверждение.