Конституционный суд спас Россию от конфликта с Европой

Сегодня Венецианская комиссия, экспертный орган Совета Европы (СЕ) по вопросам конституционного права, вынесла свои итоговые заключения по закону «о нежелательных организациях»[1] и по принятым в декабре прошлого года поправкам в закон о Конституционном суде РФ[2]. В случае с последним она «сменила гнев на милость» — от былой критики фактически не осталось и следа.

КС не зря старался

«Представляется очевидным, что Конституционный суд не пожалел усилий, чтобы избежать конфликта с Страсбургом, и это следует приветствовать», — говорится в сегодняшнем решении комиссии. В марте комиссия критиковала внесенные в декабре прошлого года изменения в законодательство, наделяющие КС правом проверять на соответствие российской Конституции постановления ЕСПЧ и принимать решения об их исполнимости в России. Они несовместимы с международными обязательствами России, заявляли тогда в СЕ. Даже если исполнение решений ЕСПЧ требует внесения изменений в Конституцию, это необходимо сделать. Вместе с тем ее члены тогда отметили, что исполнение международного решения может иметь альтернативную форму.

Именно ее в итоге и выбрал КС при разрешении первого дела в рамках новой процедуры — об исполнимости решения ЕСПЧ по делу «Анчугов и Гладков против России», в котором установлено нарушение РФ ст.3 протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на свободные выборы. Страсбургский суд признал абсолютный запрет на избирательное право, закрепленный ч.3 ст.32 Конституции РФ, недопустимым. Он обязал Россию обеспечить участие заключенных в выборах. Однако российский КС, сославшись на тонкости перевода, указал, что в стране не нарушаются избирательные права лиц, отнесенных к категории detention (к ней относятся не только лишенные свободы (imprisonment), но и те, кто арестован). Последние могут голосовать. КС признал исполнение решения ЕСПЧ в части, предполагающей изменения закона, невозможным, поскольку Конституция содержит «императивный запрет». Но признал «исполнение решения реализуемым», так как в России существует дифференцированная система наказаний. И абсолютного запрета на лишение избирательного права в отношении осужденных — нет.

Совет Европы остался доволен решением КС. Особенно порадовались в Страсбурге указанию КС РФ на то, что российский законодатель правомочен оптимизировать систему уголовных наказаний. В своем заключении комиссия указывает, что такая возможность для законодателя, на которой сделал акцент суд, несомненно говорит о возможности более полного исполнения постановления в будущем.

Комиссия также указала, что процедура возможна лишь в отношении мер общего характера, рекомендованных ЕСПЧ. И никак не в отношении отдельных мер для участников дел — обязанности пересмотра дела или выплаты компенсации.

Однако комиссия все же попросила Россию исключить из закона нормы, из которых следует, что по делам, признанным судом невозможными для исполнения, не будет принято вообще никаких мер. Действующая редакция закона сейчас предусматривает, что в случае вывода КС о невозможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека «какие-либо действия (акты), направленные на [его] исполнение <…> в РФ не могут осуществляться (приниматься)».

Кроме того, говорится в решении, «Конституционному суду не следует ставить перед собой вопрос о возможности исполнения решения ЕСПЧ». Ему следует спрашивать, «не затронут ли конкретные рекомендованные меры конституционные основы России». И в том случае, если суд решит, что исполнение решения может пойти вразрез с главным законом страны, вопрос о возможности исполнения решения следует передать другим государственным органам. С тем, чтобы они постарались «найти иной возможный способ исполнения решения».

Настроенность на диалог со стороны России очевидна, говорили в мае участники Петербургского международного юридического форума. А судья КС Сергей Князев особенно отметил на конференции 20 мая, что суд идет по пути «нахождения возможных способов реализации решений ЕСПЧ» и не занимается «поиском аргументов, чтобы не исполнять его». Вынесенное решение по делу Анчугова и Гладкова, по мнению Князева, свидетельствует об этом.

Закон о нежелательных организациях неприемлем

Однако не все так гладко в отношении другого закона — о «нежелательных организациях», принятого в 2015 году. По нему иностранные и международные неправительственные организации могут быть признаны «нежелательными» в России, если представляют угрозу безопасности государства и основам конституционного строя, общественному порядку и здоровью населения[3].

СЕ обязал Россию изменить этот закон. Его положения об ограничении деятельности иностранных организаций «препятствуют свободе ассоциаций, собраний и выражения», считают в СЕ. «В полной мере признавая права государств осуществлять контроль за деятельностью неправительственных организаций на их территории», комиссия подчеркнула, что какие-либо ограничения или санкции, введенные в отношении организаций, «должны удовлетворять условиям законности, легитимности и необходимости».

Комиссию не устроили «расплывчатые» формулировки закона, в частности, одно из его главных понятий — «неправительственная организация». СЕ обязал Россию заменить его на «некоммерческая организация». Примечательно, что на некорректность этой формулировки еще на этапе обсуждения проекта в Госдуме обращало внимание ее Правовое управление. Тогда думские юристы писали о том, что понятие нужно соотнести с 272-ФЗ, в котором речь идет о «некоммерческой организации…». Однако критику парламентарии проигнорировали.

Также, по мнению Страсбурга, необходимо уточнить критерии для включения организаций в этот список. А решение о включении в него должен принимать лишь судья, а никак не генпрокурор, как сказано в законе. Кроме того, сторона должна быть надлежащим образом уведомлена о принятом в отношении нее решении и иметь возможность его оспорить в суде. Лишь после внесения всех соответствующих изменений «закон будет считаться приемлемым», заявили в комиссии.

Примечания:

[1] Закон о «нежелательных организациях» подписан в мае 2015 года. По нему попавшая в список «нежелательных» неправительственная организация фактически прекратит свое существование — ее счета будут заморожены, а дочерние отделения закрыты. Также «нежелательным» запрещается распространять информацию в прессе и интернете. Информация о включении иностранной организации в список нежелательных размещается на сайте Министерства юстиции.

[2] Изменения в закон «О Конституционном суде РФ», внесенные в конце 2015 года, наделили его новыми полномочиями. Теперь он может проверять на соответствие российской Конституции постановления Европейского суда по правам человека и принимать решения о возможности их исполнения. Делать это он может «по запросу федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации».

[3] Четких критериев «нежелательности» закон не дает. Решение об этом принимает Генпрокурор по согласованию с Министерством иностранных дел «на основании сведений и документов, полученных от органов внутренних дел и безопасности», а также исполнительной власти.